党代会常任制：探索与突破

党的代表大会制度是民主集中制的基本形式，是党内民主制度的重要组成部分。党的十八大报告要求“深化县(市、区)党代会常任制试点”，发展党内民主，增强党的创造活力，明确了党代会常任制的重要地位。同时也表明，党代会常任制仍处于“试点”阶段，既缺乏明确的制度安排，也没有成熟的经验蓝本，必须要在深入探索中不断推进。

一、党代会常任制开拓党内民主新途径

党代会制度是通过一定的运行模式来开展工作和发挥作用的。从目前的实践来看，党代会制度具体可以分为两种：一种是非常任制，一种是常任制。其中，党代会非常任制是目前各级党代会的主要运行模式。然而，党代会非常任制却在实际运作中突显出诸多问题和弊端，背离制度设计的初衷，制约和阻碍党代会功能的有效发挥。例如，党代会在会议期间的功能弱化、在闭会期间的功能缺失，党代表行使职权缺乏确定性、连续性和真实性，等等。基于此，我们党探索和试行了党代会常任制，希望借助党代会常任制的优点来弥补和克服非常任制条件下存在的诸多问题，以最大限度地维护党代会的权力地位，保障党代会制度功能的有效发挥。

党代会常任制自产生之初，就是发展党内民主的一项重要制度设计。发展党内民主是党代会常任制的首要价值目标，党代会常任制是发展党内民主的有效路径选择。试行党代会常任制，其根本目的就是要探索一条推进党内民主发展的新路。一方面，党代会常任制赋予党代表常任资格，有利于激发党代表参与党内事务的积极性、主动性和创造性，充分发挥党代表在代表大会闭会期间的职能和作用，增强党的生机活力。更为根本的是，它拓宽了党员参与党内事务的途径，为保障党员民主权利、维护党员主体地位提供了制度保障。另一方面，党代会常任制的最大优势，就是保证代表大会可以充分有效地成为党的最高决策机关和最高监督机关。以党代会年会制为主要特征的党代会常任制，能够克服非常任制条件下存在的诸多问题，提高党内决策民主化、科学化水平，增强党内民主监督的成效，进而推进党内民主建设。

二、盐田区试点党代会常任制的探索实践

为了进一步推进党的基层组织建设，提高党的建设科学化水平，从2012年2月起，广东省在全省实施抓基层党建创新“书记项目”。作为深圳市盐田区的党建“书记项目”，“试点党代会常任制”于2012年4月被列入省级“书记项目”库，并获评省级示范“书记项目”。两年多来，盐田区党代会常任制坚持以党代表工作室为抓手，以党代表作用发挥为重点，以党代会年会行权为突破，在发挥党代表和党代会实质性作用，开拓党内民主新途径，推动基层服务型党组织建设等方面做出了努力探索，取得了显著成效。

（一）搭建履职平台，拓宽服务渠道

党代表是党员利益的代表者，是党代会常任制的主体。盐田区积极探寻党代表发挥作用的组织载体，通过建立党代表工作室，为党代表履行职能和发挥作用搭建平台、筑牢阵地。

以社区为基础，建立社区党代表工作室。盐田区按照标准化、连锁店模式建立社区党代表工作室，每个工作室都配备有一名专职主任、一名秘书和若干名党员志愿者。党代表工作室挂牌工作，并在公告栏上清楚地标明党代表姓名、联系方式和近期工作情况。目前为止，盐田22个社区已经全部成立党代表工作室，根据社区大小和代表单位、住所等实际情况，170多名党代表全部挂点安排到各社区工作室。社区党代表工作室的建立，为党代表搭建了常态化的履职平台，成为党代表联系党员群众、发挥代表作用的组织保障。

以行业为依托，建立行业党代表工作室。盐田区在教育、卫生、公安、法院、检察院和市集装箱拖车运输协会等六个行业系统内建立了行业党代表工作室。不同行业的党代表根据本行业的工作特点，积极开展履职工作，既能发挥党代表的专业优势，又有利于破解行业发展难题和困境，在实践工作中取得了显著成效。

以网络为媒介，建立网络党代表工作室。盐田区充分认识到网络媒体在现代社会中的迅速发展和重要作用，创新成立网络党代表工作室，市民只需登录盐田区《社情民意数字化管理系统》，便可直接联系党代表。党代表工作室上网服务，既方便了党员群众向党代表反映问题、表达诉求，又大大拓宽了党代表工作室的服务渠道，提高了党代表的履职效能。

（二）完善工作机制，提供制度保障

推进党代会常任制，既需要为党代表履职搭建平台，更需要建立相应配套的制度机制。盐田区通过建立起一套“诉求代理机制——跟踪反馈机制——考核评价机制”的完整制度链条，为党代会常任制提供引导、规范和约束。

诉求代理机制，是党代表服务群众的基础。在盐田，广大党员群众可以通过直接到党代表工作室、拨打工作室专线电话、登录网络工作系统以及利用服务工作卡等不同方式主动联系党代表。同时，所有党代表都安排有固定的走访日和接访日，主动了解群众利益诉求，并积极予以解决。如果群众反映的问题无法当场答复和解决，党代表必须利用《社情民意登记表》进行登记备案。

跟踪反馈机制，是党代表开展工作的重点。党代表代理群众诉求后，首先要通过党代表工作室整理汇总信息，转交相关部门办理；然后协调、跟踪、督促承办单位解决和落实。承办单位必须按照“谁主管，谁反馈”和“谁提出，反馈谁”的原则，在规定期限内向党员群众、党代表、党代表工作室和区组织部门反馈具体工作情况。如果遇到特别复杂而短时间内难以解决的问题，党代表工作室必须持续跟踪，直至问题解决。

考核评价机制，是党代表履行职能的保障。为了防止职能部门办事拖沓、敷衍塞责，盐田区积极组织党代表参与对职能部门的日常评议和年终考核。党代表根据各部门办理群众诉求的工作态度、工作效率、工作作风以及群众满意度等情况，对区直单位、各街道及其主要负责人进行考核评议，作为相关单位和个人绩效考核总成绩的重要部分。此外，党代表的意见也是区委选拔任用干部的重要参考指标。考核评价机制的实施，为党代表履行职能提供了权力保障，对各职能部门服务群众产生了激励作用。

（三）创新管理模式，打造党建品牌

盐田区在探索试行党代会常任制的过程中，通过搭建平台、建章立制等举措，取得了一系列实质性成效。同时，基层党建中许多层出不穷的新问题，推动盐田区委不断创新管理模式，探索出一系列基层党建“书记项目”的新品牌。

实行党代表履职项目化管理，提高服务主动性和针对性。项目化管理就是指党代表工作室先根据本社区和挂点党代表的特点，为党代表履职服务拟出项目表、列出菜单。党代表也可以根据履职活动的需要确定特定的活动主题和内容，自主点题开展履职。对党代表履职实行项目化管理，既切实考虑到广大群众的客观需求，又能够充分发挥党代表的自身优势，从而大大提高了履职服务的主动性、针对性和计划性。

建立党代表履职积分制，对党代表进行定期量化考核。盐田区在全区公开发布《党代表履职记分标准》，对不同难度的履职项目配给不同积分，党代表凭借自己的履职情况，获得相应的积分。党代表履职积分情况每季度公布一次，每年为一个积分周期，年终积分将作为该年度评议党代表工作的重要参考。截止目前，盐田区22个社区全部建立了党代表履职积分台账，并规范执行。

开展党代表交叉挂点服务，实现资源共享、优势互补。由于不同工作和职务的党代表解决群众诉求的能力和特点各异，盐田区创新开展党代表交叉挂点服务，专门解决这一难题。当社区党代表工作室收集的群众诉求超出了本社区挂职党代表的专业领域或能力范围时，工作室可直接与相关领域的其他党代表联系，邀请其协助解决群众诉求，从而真正做到“服务群众资源共享、代表履职优势互补”。

（四）规范权力运行，推进党内民主

党代表是党的代表大会的主体，党的代表大会是党内最高权力机关。盐田区在试行党代会常任制的过程中，坚持党代表和党代会两手抓，以党代会年会制为基础，以规范党内权力运行为关键，积极探索推进党内民主的制度路径。

实现党代表公推直选，保障党内民主选举。民主选举党代表是党员赋权党代表的过程，是党代会权力运行的基础。在2011年，盐田区就实现了区党代表100%公推直选，全区6687名党员和478个基层党组织，共选举产生170名党代表。在最终确定的候选人预备人选中，差额比例达到51.6%，其中接近60%的人选是通过党员联名推荐和个人自荐等方式产生。

试行党代表提案制度，促进党内民主决策。盐田区吸收人大、政协“两会”民主决策的经验，探索推出了党代表提案制。区委在每年9、10月份，定期组织党代表围绕区党建和重大经济社会问题开展专题调研。党代表根据日常履职和调研情况向党代会提交提案，经大会各代表团讨论后进行表决。同时，建立相应的提案办理和反馈机制，保证提案制度的有效性，进而促进党内决策科学化、民主化。

开创述职和问询制度，加强党内民主监督。盐田区在加强党内民主监督上动真格、抓实效，突破性地开创了党委述职制度和党代表问询制度。一方面，全体区委委员要向党代会述职并接受评议。区委常委在大会上口头述职，其他委员和部门则提交书面述职报告，由党代表公开测评，现场公布结果。另一方面，党代表对党委会工作情况进行主动问询，由区委领导和相关部门现场作答，并给予书面回复。这项制度的实施，为强化党代会监督权，扩大党内监督提供了制度保障。

三、进一步推进党代会常任制的几点思考

制度建设需要循序渐进，党代会常任制的推行也需要一个过程。盐田区在试行党代会常任制的实践中，做出一系列积极探索，也取得了许多阶段性成果。但是，党代会常任制工作中突显出的各种深层次问题，成为制约和困扰试点工作深入开展的瓶颈。因此，必须对这些问题进行深入思考和探索，不断推进党代会常任制的改革深化与创新发展。

（一）加强顶层设计，完善党代会常任制与其他党内民主制度的对接

在党代会常任制试点工作中，经常容易遇到新旧制度“打架”的问题，许多富有创新性的探索与原有党内制度不相符，甚至出现冲突和矛盾。之所以出现这样的问题，其原因就在于没有认清党代会常任制与党内民主之间的关系，没有实现党代会常任制与其他党内民主制度之间的整合对接。事实上，党内民主具有广泛的内容和丰富的载体。虽然党代会常任制是党内民主的重要制度形式，在推进党内民主建设中发挥着重要作用，但绝不能将党内民主简单地等同于党代会常任制，更不能认为只通过党代会常任制就能建设好党内民主。试行党代会常任制，必须要在党内民主建设的顶层设计上下功夫，进一步理顺党代会常任制与其他党内民主制度的关系。把推进党代会常任制与坚持民主集中制、健全党员民主权利保障制度、完善党内选举制度、完善党的委员会制度、建立科学民主决策机制、改革党内监督制度等各项党内民主制度衔接起来，做到统筹兼顾、相互配套、协调运行，实现党内民主制度的有机整合和一体化推进。

（二）理顺权力结构，明晰党代会、全委会、常委会之间的相互关系

党内权力分配和运行机制是关系党内民主发展的关键点和突破口。如何界定党代会、全委会、常委会之间的权力和责任配置？如何规范三者之间的权力运作？如何体现民主集中制的根本原则？这些问题都是试行党代会常任制不可回避的重要理论和现实问题。从目前的实际情况来看，既存在党代会功能缺位的问题，也存在全委会作用发挥不充分和常委会权力过于集中的问题。进一步推进党代会常任制试点工作，首先要明确党代会与全委会、常委会之间并不是此消彼长的矛盾关系，不应该只考虑限制、削弱全委会和常委会，简单地以党代会代替全委会、用全委会代替常委会。而是要按照民主集中制的原则，以理顺党代会、全委会、常委会之间的关系为目标，解决好党内授权与行权、权力与责任等问题。要强化党代会在重大事项决策和监督党委领导方面的权力，突出其权力机关、决策机关和监督机关的作用，特别要防止将党代会变成党委领导下的执行机构或民意咨询机构。同时，要完善全委会内部的议事和决策机制，赋予常委会更多的执行权而不是决策权，防止常委会和常委个人权力过分集中。

（三）重视代表作用，提高党代表结构的广泛性和履职能力的先进性

党代表是党代会的主体，党代会常任制客观上对党代表提出了更高的要求。党代表作用的发挥情况如何，直接关系到党代会常任制的合法性和权威性。两年来，盐田区通过搭建平台、建章立制，在发挥党代表作用方面做出了许多卓有成效的实践探索。接下来，党代会常任制试点工作能否进一步推进，在党代表方面取决于两个重要因素：一是党代表结构是否具有广泛的代表性；二是党代表是否具有较高的能力和素质。目前，从党代表的组成情况来看，领导干部的比例占到四分之三，而普通党员代表不足四分之一，党代表结构上存在明显的同质化问题。这在一定程度上妨碍了党员利益的充分表达，影响党内决策的民主性和科学性。同时，党代表在代表和反映党员意志、履行参政议政职能方面存在素质和能力参差不齐的现象，能力强的代表缺乏积极性、积极热情的代表能力有限，极大地影响和削弱党代表及党代会的应有作用。因此，必须要把提高代表广泛性和增强代表先进性作为今后党代表工作的两个重点，围绕这两个目标来做好党代表的提名、选举和教育培训，从而确保党代表更好地履行职责、发挥作用。