监管之道话“三圈”

9月24日，国家发改委原副主任、国家能源局原局长刘铁男涉嫌受贿一案公开审理。从相关报道的情况看，贯穿于刘铁男社交圈、生活圈、朋友圈的行贿受贿行为，呈现出典型的“圈子腐败”特征，也使得刘铁男“三圈”内的一些成员因此“一损俱损”。

发人深省的是，这样的情况绝非特例。

据《中国新闻周刊》报道，全国政协原副主席苏荣是十八大后首个被查的“副国级”官员，其涉嫌违纪违法行为的主要问题多发生在担任江西省委书记期间。苏荣的落马，揭出江西官场权力寻租、政商勾结的一些黑幕。江西官员私下谈论中一个广为流传的说法是：苏荣被查后所交代的问题至少牵涉数十名江西现任官员，其中包括大约20名厅级以上干部。

在窝案高发、串案迭出的现实情况下，如何净化官员“三圈”，已成为一个非常值得关注的话题。

“三圈”监督更需理直气壮

北京航空航天大学教授、制度反腐专家任建明曾提出一个疑问：“那么多高级干部因为腐败问题而落马，并且都已经‘病情较重’。人们不禁要问，为何一出就是大案、窝案？预防机制到哪里去了？”

近些年，对于官员的社交圈、生活圈、朋友圈该不该纳入监督范围，存有一些争议。持赞成态度的观点认为，净化官员的“三圈”，单靠其自身努力显然远远不够，作为对干部监督负有管理职责的各级组织，必须积极作为。持质疑态度的观点则认为，作为公民，官员的隐私权也应当得到尊重，组织不应干涉其私人生活，打扰其私人空间。况且官员的社会交往对联系群众、广交朋友、调整身心等方面具有不可否认的积极作用。若有负面影响和消极作用，则是领导干部个人自律问题，应由自己承担责任。

湖南省委党校党建部教授冷福榜认为，因为一些官员的“圈子”确实存在许多不健康、不纯洁、不上进的东西，不但有必要加强监督与管理，而且应当理直气壮。“其意义在于，有利于及时发现问题，纠正遏制腐败之风。”

任建明认为：“官员的个人交往应该纳入监督和管理的范围，这是毫无疑义的。因为如果官员掌握的权力不正当地发挥影响，就会给一些企业、人士带来不正当利益。所以，对官员的交往，特别是官员和企业人士间的交往，应该严格监督管理。”

让群众真正成为监督主体

“我认为造成自己腐化变质堕落的原因是多方面的，根本原因在于缺乏世界观、人生观、价值观的改造。但监督机制没有很好地落实和严格执行，也是一个客观原因。”因受贿罪落马的海南省东方市委原副书记吴苗在接受审讯时如是说。

有评论指出，形成于计划经济时期的干部监督模式，是为监督领导干部的工作圈而设计的。在当时条件下，领导干部在生活圈、社交圈出问题的很少。而在新的历史条件下，随着经济成分、利益主体、生活方式、价值取向的日趋多样化，人们的对外交往逐步增加，在社交圈、生活圈、朋友圈出问题的领导干部越来越多。

某省巡视组一位不愿透露姓名的官员认为：“近些年的干部监督存在三个突出问题。一是上级监督如同‘雾里看花’，监督权时隐时现。二是同级监督普遍‘缩手缩脚’，监督权软弱无力。三是群众监督好像‘水中望月’，监督权形同虚设。从巡视工作所反映的情况看，干部监督的积极性和有效性往往来自于群众，在加强对领导干部社交圈、生活圈、朋友圈监督的过程中，应该让广大群众真正成为监督主体。靠组织监督干部八小时以外的情况是不现实的，根本管不过来。要相信‘群众的眼睛是雪亮的’这句话，无数群众的眼睛可以构成一张严密的社会监督网络，及时发现领导干部‘三圈’的异常表现。”

时事评论员晓理认为，让群众真正成为监督主体的条件目前已经“水到渠成”——其一，党中央反腐败的坚定态度，让许多观望者有了参与反腐败的愿望，并乐于付诸行动；其二，以智能手机为代表的即时信息传播工具的普遍应用，给群众提供了开展监督的必备条件，使实时监督成为可能；其三，随着民主、法治意识的深入人心，社会公众的是非判断力必然“水涨船高”，“事不关己，高高挂起”的狭隘心理会不断淡化；其四，党务政务信息公开、官员重要信息公开，已经成为大势所趋的时代潮流，不可回避，无法阻挡。

在公众监督方面，国外的一些做法值得借鉴。譬如，在以色列，为增强公权运行的透明度，民间成立了旨在监督政府的“第三只眼”组织，专门曝光官员的不法行为，致力于提高政府及其工作人员的廉政水平。

监管方式需要与时俱进

“监督领导干部的社交圈、生活圈、朋友圈，必须抓住发现问题的切入点。从现实情况看，在领导干部操办婚丧嫁娶事宜或者遇有其他家庭重要事件时，比如家人住院、老人寿诞、孩子升学、乔迁新居等等，能比较充分地反映其‘三圈’情况。因此，应当进一步完善领导干部个人重大事项公开制，同时注重研究探索针对这些时间节点和重要事项的监督措施。对于那些只具有象征意义的所谓监督制度，应当从可操作性和实效性的角度思考改进，不能搞花拳绣腿的假把式。”哈尔滨市纪委一位中层干部这样认为。

如何改进监督方式，从而增强监督的有效性，是实际操作中的一个难点。一些党建学者围绕这个问题提出了各种建议，归纳起来大致有这样几个方面：一是变在工作中监督为走出办公室监督，采用下发监督卡、设立举报箱、举报电话以及谈话、走访、调查等方式，主动掌握官员“三圈”交往中的异常情况线索。二是切实执行告诫谈话制度。对于群众反映的问题，应当及时对相关干部进行谈话提示，有则改之，无则加勉，并做好《领导干部“三圈”谈心谈话记录》。三是推行公开承诺，要求领导干部就八小时以外可能出现违纪问题的相关事项，向单位组织和干部群众做出公开承诺。

一位长期从事组织工作的退休干部认为，近些年对干部社交圈、生活圈、朋友圈的考核已经普遍实行，但流于形式、隔靴搔痒的问题尚难以解决。在以法治思维反腐败的大趋势下，应当在依法的前提下积极探索切实可行、行之有效的方式。譬如，中纪委十七届六中全会提出，全面推行廉政风险防控管理及行政权力、公共服务公开透明运行，积极推广“制度＋科技”等预防腐败经验，这应当是与时俱进的一个基本方向。

加厚回避制度的“防火墙”

公务员回避制度为“防止以权谋私”和“阻断人情关系”提供了制度保证，但如何才能落到实处、收到实效，是操作中的一个难点。目前，回避的主要形式有亲属回避、公务回避、地域回避。

“在三大回避制度中，地域回避、任职回避的制度设计不可谓不精致，而公务回避的制度设计却粗糙不堪。”上海市委党校教授陈保中曾通过《学习时报》阐明自己的观点。他举例说，比如《公务员法》仅以“利害关系”、“其他可能影响公正执行公务”等诸如此类模糊术语作为法定公务回避的条件，远未涵盖其他更值得讨论的情形，如朋友关系、偏见因素、接受吃请及其他单方面接触行为等。

国家行政学院社会和文化教研部教授程萍在《人民论坛》杂志刊文指出，中国有着几千年来形成的人情文化。“在人情文化成为社会主流文化的背景下，公务员回避制度虽然明确地就亲属关系、地域关系对公职的影响做了制度约束，但亲属关系之外的同学、师长、朋友等社会关系，仍然是一张难以撕破的人情网，这需要引起重视。”

那么，国家公职人员在任职回避范围上能否周延到同学、老乡、战友、老部下等特殊关系，一些地方正在进行探索。如上海市高级法院与上海市司法局联合规定，案件承办法官与当事人的律师，有夫妻、父母、子女或同胞兄弟姐妹关系，或有同学、师生、曾经同事等关系可能影响案件公正审判的，必须自行申请回避。

不断完善官员轮岗转岗制度

据《中国青年报》报道，截至2014年3月5日，在十八大后掀起的反腐风暴中，有22名省部级以上高官落马。值得注意的是，这22只“老虎”都有在同一省份或同一领域长期工作的经历，同地任职的平均时长达31年。

有评论指出，在同一地域或系统工作时间长，难免形成盘根错节的人脉关系网络。这样的关系网络，在一些贪腐官员那里经常演变成为利益网——官员与官员之间、官员与富商之间形成利益共同体，相互输送利益，成为政商同盟。

那么，怎样才能瓦解已经抱成团、结成盟的“官场圈子”？中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖教授认为，正所谓“堡垒最容易从内部攻破”，要根据腐败同盟的结构特点来促进分化、精准打击。

“突破腐败同盟的有效路径之一，就是完善官员的轮岗转岗制度，对掌握丰裕政治资源和经济资源的官员，实行大跨度、高频率的科学化轮岗转岗制度，分解腐败同盟的向心力，促使其碎片化。”毛昭晖说。

对于干部交流制度的未来，国家行政学院公共行政教研室主任竹立家认为，随着社会的进一步发展，干部任命的规范化、制度化应当成为主流。相应地，干部交流制度也会与时俱进，做出相应的改善和调整。 

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