成都新都街道：“系统治理法”开创基层党建和社会治理工作新局面

一、背景与起因

党的十八届三中全会制定的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。社会治理是国家治理体系的重要组成部分，也是国家治理能力现代化的基础。《决定》同时强调，要改进社会治理方式，推进系统治理。

在国家推进工业化、城镇化战略和四川加强城镇社区建设、创新基层社会治理以及成都大力实施统筹城乡发展等经济社会背景下，新都街道作为新都区社会管理体制与公共服务模式创新的排头兵，通过多年的探索，在高校专家团队的帮助下，推出了基层社区治理的“系统治理法”。

系统治理法始终坚持以系统理论为依据，以系统思想为指导，以系统思维聚合力，以系统方法作工具，将社区社会治理看成是一项复杂的社会系统工程，坚持多元主体的系统治理、多类资源的系统整合、多种技术方法的系统集成以及多项公共服务的系统供给，形成了“八大体系、八个治理”的“系统治理”模式。

新都街道锦水苑社区是在中共成都市新都区新都街道工作委员会统一领导、统筹规划、西南石油大学“地方政府系统治理与公共服务研究中心”社会系统科学专家团队精心指导下率先实践“系统治理法”的典型样板社区。锦水苑社区是典型的较早建设的农民统建安置小区之一，修建于2002年，2006年建成后一直由工业区管委会进行管理，2007年正式交由新都街道管理。该社区由沱江、马超等7个拆迁安置村组建，辖区面积0.173平方公里，总共安置了近4000名失地农民和4000多名外来人口，被形象地称作“万人小区”。农民入住集中安置社区后，不仅居住方式发生了根本改变，并且生计策略、就业方式、行为习惯等都进行了调整，社区治理难度高、风险大。要解决锦水苑社区历史遗留问题，需要破解两大转型难题：

一是由“粗放无序”向“精细有序”转型。锦水苑社区人口规模较大，人员社会关系错综复杂。社区居民在生活方式、生活习惯上还没有完全融入城市生活，随处可见“脏、乱、差”现象。同时，社区基础设施建设不完善，社区农贸市场、商业街、停车场、居民综合服务站、活动中心、警务室等功能缺失，绿化档次照比城市社区还有很大差距。物业管理和市容管理上也存在严重问题，车辆乱停乱放、垃圾乱丢、摊点乱摆乱设，治安案件频发，过去平均每年都要发生车辆被盗等案件40多起。因此，社区迫切需要理顺社区管理体制机制，解决社区工作人员“事多、责多、权小”的现象，由粗放式管理走向精细化管理，提高全方位、全覆盖的服务能力，推进社区建设，展现由“无序”到“有序”的新型社区风貌。

二是由“混沌离散”到“文明聚合”转型。锦水苑社区的居民都是拆迁进入社区、进入城市的失地农民，思想观念、生活方式、行为习惯，还与城市居民有一定差距，主动参与社区管理意识不强，急需在就业技能培训和综合素质方面得到提升。社区需要通过强化居民自治观念、创新教育培训机制、内容和方式，更好地帮助他们成功转换为具有综合素质的新市民，让他们尽快融入城市生活，满足其物质与精神层面的需求，实现“农民变市民”的转变。

二、阶段与特点

面对社区建立初期面临的各类突出问题，锦水苑社区在工作方式上大体经历了两大主要阶段：

一是传统“即兴式管理”工作阶段（2007-2011年）。针对成立初期的社区设计、基础设施配置、环境治理、院落管理、治安管理等突出问题，初步形成了锦水苑社区防污治堵、筹资改建、党建覆盖、服务延伸等方面的工作方案。该阶段主要以加强党组织建设、改进绿化环境、增设硬件设施为主要工作内容，以“点对点”、“自上而下”为主要工作方式，缺乏系统观指导，表现出“即兴式”管理特征。

二是“系统治理”工作阶段（2012年至今）。2012年，因锦水苑社区在农民集中居住区的代表性，被区委、区政府设立为新都区2012年度社区社会管理体制机制创新试点社区。该阶段锦水苑社区在中共新都街道工作委员会的坚强领导下和西南石油大学专家团队的精心指导下推出了以“八大体系，八大治理”为基本特征的社区“系统治理”工作法。

三、做法与经验

在推进“系统治理法”的过程中，锦水苑社区积极探索居民素质提升、基础设施建设多元投入、社区自治管理、群众互动参与、公共服务延伸等机制，构建起了党组织领导、民主化自治、管理全覆盖、活动全参与、服务全方位的系统化社区治理格局，建立了“八大体系”，实现了“八个治理”。

1、构建社区网络化组织管理体系，强化基层组织的治理能力

锦水苑社区在大力推进基层组织年建设的基础上，完善社区自治组织架构，形成网络化社区治理结构。一是在原有监事会、议事会、居民代表大会的基础上，民主选举产生楼栋长、单元长，具体负责院落、楼栋日常管理和居民意见建议收集；二是成立治安巡逻、城管进社区、文艺、调解纠纷、居民观察员、志愿者服务、党员谈心、应急共8支队伍，搭建起居民和社区组织沟通交流的平台；三是构建了社区网格化管理机制。将社区内49栋住宅楼分成7个院落，建立“社区—小区—楼栋”三级管理网格：一级网格由社区党组织书记、主任负责统筹安排社区事务，二级网格由社区“两委”干部、居民小组长负责将社区事务逐项分解到每一个网格，三级网格由楼栋长、单元长、物管公司以及各方面的志愿者负责具体事务的落实和信息反馈，通过网格化管理将社区工作逐级分工分级细化落到实处。实现了党的组织和群众工作体系在社区的全覆盖。

2、规范社区便民服务体系，延伸政府的治理职能

锦水苑社区居民综合服务站通过统一形象标识、统一项目设置、统一运行流程、统一服务规范、统一资源调配，进行了标准化、规范化建设。一是完善社区综合服务站功能，方便社区居民办理各类事务，着力满足社区居民个性化需求，将教育卫生、计划生育、司法综治、医疗社保、民政就业、城市管理等社会管理和公共服务事项延伸到社区，打造社区居民“15分钟生活服务圈”；二是充分运用现代电子政务技术，进行流程再造，设立窗口服务机构，一站式办理对公民的社会服务工作，最大限度的方便人民群众；三是定期举办文化与科技培训讲座，丰富居民文化素养，鉴于居民文化生活较少，社区组织开展各类健身、文体队伍、组织优势队伍参加区里的比赛。

3、优化社区公共服务供给体系，形成社区多元公共服务治理格局

锦水苑社区坚持市场化与社会化的改革思路，不断完善公共服务供给的治理结构，即在确立地方政府主导地位的前提下，充分发挥市场机制与社会机制的作用。首先，锦水苑社区在构建社区公共服务延伸机制的同时，不断通过区、街、社区不断的投入和社会力量的参与，不断完善基本公共服务体系，完成了社区居民综合服务站、警务室、城管工作站、调解室、活动中心建设；其次，积极创新基本公共服务供给方式，构建多元主体协同供给机制，打破公共服务领域的政府垄断，适度引进市场化和社会化的运作方式，构建社区建设多元投入机制。探索街道补一点、社区投一点、居民筹一点、社会融一点“四个一点”模式，多渠道筹集社区建设资金，逐步形成了政府主导，多元主体协同互动的公共服务治理格局。

4、完善社区居民自治体系，拓宽社区居民多元参与治理渠道

锦水苑社区逐步建立并健全了由社区居民自主参与、民主决策的社区自治体制。一是建立健全社区居委会，一是要明确社区居委会所承担的职能，即主要负责社区的自我管理、自我学习和自我服务，履行社区居民代表大会的决议，执行并回应社区议事会的决策与所收集的群众意见和建议；二是建立健全了社区居民代表大会，居民代表大会由社区居民直接选举产生，按照现有的居住条件每5-15户推选一人作为代表，全社区的代表组成社区居民代表大会；三是建立健全了社区议事会，主要履行对社区公共事务的民主决策和收集公民的日常建议和诉求的职能；四是建立健全社区监事会，社区监事会由社区居民代表大会选举产生，对全体社区居民负责。社区监事会作为一个相对独立的机构，主要履行对社区党务、居务、决策、公共管理、集体经济组织运行情况的民主监督职能，同时对两委（党支部、居委会）的工作进行评议。

5、培育社区社会组织体系，完善社区社会协同治理结构

锦水苑社区积极建设社会组织孵化平台，以增加社会组织参与社区治理的能力。首先，向社会组织购买公共服务，先后引入了居家养老服务和田园社会服务组织，按照“以人为本，共建共享”的原则，以期实现“人人幸福生活，共享社会文明成果，共建田园城市的理想”。满足了社区居民在家门口，或者家里就能享受到专业服务的需求；其次，社区自身还成立社区老年协会、文艺演出宣传队、太极养生协会等社会组织，服务社区群众；再次，建立了社区自愿者服务站，下设7支志愿者服务队，招募有技能、有时间、有经验的志愿者为队员，开展帮残助老、扶幼助弱等特殊人群关爱活动。

6、搭建社区大调解工作体系，促成矛盾调处联动治理机制

锦水苑社区积极推进“大调解进社区”，通过应急管理进社区，法制广场进社区，建立“大调解工作站”，形成了矛盾调处联动机制。首先，依靠网格管理中的社区调委会调解员、居民小组长、楼栋长、居民代表等，及时排查、调处矛盾纠纷，确保“零激化”；其次，积极配合区检察院、区司法局、流管办深入社区，实现社会矛盾联调、问题联治、工作联动、平安联创、特殊人群联管；再次，强化流动人口管理和服务，充分利用网格化平台，摸清流动人口基本情况，建立流动人口公示制度，动态公示具体到楼栋的流动人口信息，用自治手段来约束流动人口。

7、健全社区风险防控体系，维护稳定的社区治理环境

锦水苑社区不断巩固和加强社区风险防控体系建设，以保障社区平安、和谐、稳定。首先，建立了以社区党组织为主导的群众权益维护组织，严格落实信访工作责任制，注重源头防范，创新社情民意调查机制，建立健全了维稳信息网络，加强对维稳信息员的教育和管理，在敏感时期启动“零报告”制度；其次，积极探索并推进流动人口服务管理“零距离”工作模式，以社区为中心，依托社区街办、计生、民政、居委会、企事业单位、社团组织和警务工作室民警、辅警、协管员、信息员等各种社会力量，最大限度地实行入户登记，建立流动人口综合信息平台，实行信息资源共享；再次，通过社区警务“网格化”工作模式，积极推进社区主要卡点视频巡控“一体化”工作模式，按照“管理与服务并重、规范有序、健康发展、趋利避害”的思路，推进社区公共区域、新建住宅及复杂场所视频监控系统建设，使其与110指挥中心及辖区派出所联网，最大限度地实现预知、预警、预防，统筹各方资源，建立起成效维护与合作管理机制。

8、建立社区居民行为规范体系，深化社区治理内涵

锦水苑社区积极构建以社会主义核心价值观为引领、社会公平正义为核心、道德规范和诚信体系为基础、公民权利保障为重点的社会行为规范体系。首先，通过建立“社区居民观察员”制度，社区长期脏乱差现象得到有效遏制，居民参与社区管理的热情进一步高涨；其次，积极引导居民参与精神文明评选活动，定期开展由居民投票选取“清洁之家、文明之家”活动；再次，开展社区管理居民体验行动，组建了一支由15名居民自愿参加的“社区居民观察员”队伍，主要职责是协助社区各项管理，监督评议社区物管、城管、治安巡逻履职情况和管理效果，并对居民的不文明现象进行劝导；此外，社区启动了新市民培训，结合社区居民需要，建立社区居民教育培训班，丰富社区居民技能及文化素质；积极开展志愿者服务活动，让社区居民增强主人翁意识和责任感；组织社区居民参与“文明劝导队”，让他们切身体验社区管理工作者工作的艰辛及对社区不文明行为的认识，便于倡导树立文明之风；建立社区阅览室，丰富了社区居民生活，提高了社区居民的文化素养。

四、效果与特色

锦水苑社区积极探索与实践“系统治理法”，在社会治理背景下，积极推进社区治理创新，并取得了重要进展，为进一步深化城乡一体化发展积累了具有借鉴和推广意义的成功案例，并形成了一定的特色，具体体现在以下几个方面：

1、整合了多元社区治理主体

锦水苑社区在推进基层社区治理的过程中，基于“系统治理法”的工作思路，形成了多元主体参与社区治理的格局。一是逐步摸索并建成了由基层自治组织、社会组织以及周边企业、高校共治的综合社会管理服务平台，以公众需求为导向，以方便人民群众为准则，实现政府行政职能、基层自治职能、社会公益职能和企业市场职能无缝隙对接，高校提供智力资源和志愿资源支持，提高了多元社会治理主体公民回应的整体性、广泛性和主动性，最大化满足人民群众的需求和诉求；二是合理界定政府、市场、社会在公共服务供给中的功能与定位，建立了公共服务多元主体协同的有效机制，拓展公民参与渠道和范围，大力培育社会组织，形成“社会协同、共建共享”的供给格局，积极推动复合式公共服务供给方式创新，不断满足多元主体个性化的公共服务需求。

2、优化了社区治理组织结构

锦水苑社区按照多元治理理念，建立起了基层多元参与、合作治理的社区多元治理模式。一是整合了多方资源，建立健全两委、两站、三会的社区治理新模式，建立自治组织、社会组织、企业、社工人才和志愿者队伍的参与体系，共同推进和谐社区治理的新局面；二是强化了党组织系统在思想建设、社区重大问题决策管理、社区集体经济发展、人才队伍的培养使用、对社会组织的指导监督以及协调政府延伸职能等方面的领导作用；三是构建了以党组织为领导核心的基层社会治理体制，强化党组织对于政府职能延伸部门、社区自治组织和社会组织的综合领导能力，并以党组织为载体整合资源，推进基层社会的整体性治理；四是构建了以党组织为载体的综合协调平台，通过党组织系统协调不同社会主体参与社区治理，并通过有效的绩效评估机制，强化多元主体参与社区治理的积极性，提高社区治理效率。

3、提升了社区治理能力水平

锦水苑社区在实现社区治理的过程中，协调好了政府与市场、政府与社会之间的关系。一是充分发挥了基层社区自治组织参与社会治理的优势，通过持续推进公共服务和社会管理职能向社区延伸，建立社区便民服务站和社区工作站，完善社区服务和管理机制建设。逐步完善了居民代表大会、居民议事会、居民监事会、居民委员会，实现居民的自我决策、自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，从根本上维护群众的权益；二是推动了社区网格化由风险防控的单一功能走向多功能、立体化、联动式的社区综合服务载体，实现了社区的机构整合、人员整合、信息整合、流程整合，拓展了社区服务的内容，延伸了社区治理覆盖面，提升了社区治理的绩效。

4、激发了社区治理创新活力

锦水苑社区践行的“系统治理法”在尊重人民群众的主体地位,充分发挥人民群众的首创精神的前提下，充分调动了各方面的积极性，为各类社会主体参与社区社会事务和公共事务提供了基本保障。一是通过多方主体的参与，积极创新理念、整合资源、改进方式、完善机制，社会治理创新工作做到了“五个化”：管理网格化、综治网络化、服务便捷化、治理社会化、党建区域化，创新出了一系列适合基层社区实际的社会治理方法，实现了政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；二是进一步创新了社区网格化治理机制，推动社区网格化由风险防控的单一功能走向多功能、立体化、联动式的社区综合服务载体，实现了机构整合、人员整合、信息整合、流程整合，拓展了社区服务的内容，延伸了社区治理覆盖面，进而提升了社区治理的绩效；三是构建了以社区公共需求为基本导向的社区公共服务供给模式，基本形成群众诉求表达——群众利益保障——群众权利实现——群众需要满足的良性循环，实现了社区治理由行政工作向社会工作的转变。

五、应用与推广

基于锦水苑社区在农村集中安置小区中的典型代表性以及目前取得的显著成效，“系统治理法”具有应用推广的价值，可“边示范，边推广”，在其他社区治理工作中加以推行。

在“系统治理法”应用与推广中需要密切关注以下几个方面：第一，系统规划制定全面覆盖的子系统整治方案，以党组织为载体整合内部与外部多方资源（人、财、物），优化整合方式与治理形式。第二，加强党工委在“系统治理法”实施中的领导与协调作用，提高基层社会组织的自治能力，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。第三，强化责任抓落实，注重绩效考核的系统性，科学设立绩效考核指标，分层次进行考核，确保“系统治理法”贯彻落实，取得实效。