佛山：探索构建党组织为核心的村级治理新格局

近年来，为进一步完善村级组织体系，规范村级组织运作，佛山市以推进服务型基层党组织建设为契机，坚持以改革创新精神，先行先试，积极探索，深化农村综合改革，开展创建村级组织运作示范镇活动，初步构建了以“党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、行政服务中心为平台、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径”的村级治理新格局。

一、主要做法

（一）优化党组织设置，强化工作力量。针对农村党员队伍规模日益增多、党员流动性增强、从业结构多样化等新情况，着力推动党组织设置优化升格，扩大党组织覆盖面，构建适应农村城镇化、市场化、工业化发展需要的基层组织体系。一是大力推行村党支部升格。推动50名以上党员的行政村设立党总支，100名以上党员、条件成熟的村建立党委，力促村级党组织全面升格。目前，全市共成立村级党委234个、党总支部398个，合计占村级党组织总数的85.3%。二是大力推行“支部建在村民小组上”。针对佛山市村民小组和集体经济组织掌握大量土地资源、物业资源，经济总量较大的情况，积极推进“支部建在村民小组上”、“支部建在经（联）济社上”，突破传统的“地域建党”、“单位建党”的单一设置模式，将党组织神经末梢延伸至最基层，加强党对集体经济组织的领导和监督。目前，全市共成立村民小组党支部1352个、党小组2172个。三是推行党组织分类设置。针对农村党员群体构成日益多样化、组织活动难、学习教育难的问题，根据党员的居住地域、职业状况、年龄文化结构等不同特点，相应建立党支部。比如，针对高校毕业返乡党员以青年数量越来越多的情况，在农村设立青年党员党支部，解决年轻返乡党员组织管理难题；针对部分村居老龄党员数量大的情况，专门设立老年党支部。

（二）实施“政经分离”改革，实现村级组织工作重心转移。改革开放以来，佛山市农村集体经济经历了高速发展期，规模越来越大。与此同时，涉及农村集体经济的矛盾和问题也逐步凸显，一些村党组织、自治组织、集体经济组织长期捆绑在一起，存在“重经济、轻管理”的弊端；一些村居集体股份分红纠纷时有发生，影响农村和谐稳定。为此，以南海区为试点推进“政经分离”改革，探索将村集体经济组织从党组织和村委会中剥离出来，实行自治组织与经济组织人员、机构、职能和资产财务“四分开”。明确党组织以“三务一监督”，即党务、政务、服务和监督工作为重点，回归党建主业，对辖区内的自治组织、经济组织、服务中心、群团组织、社会组织等进行领导、监督；村委会成员不再担任经济组织负责人，腾出手来专心村民自治和社会管理，经济组织负责人一般由村党组织副书记或委员担任；经联社、经济社专注集体经济发展，独立经营，为社员股东谋利益。

（三）实施“政社分离”改革，实现村委会自治职能回归。针对农村基层民主自治实践中出现的村委会过度行政化，承担大量行政性事务，自治功能弱化，一些村党组织领导核心地位不突出等问题，以顺德区为试点，探索实行“政社分离”改革，调整理顺村级组织职能。将农村事务明确界定为行政事务和自治事务，合理界定上级政府与自治组织在农村治理中的职能，将原来由村委会承担的行政职能全部移交至村行政服务站，村委会依法回归自治功能。行政服务站承接原来由政府委托给村委会承担的公共管理事务，上级党委政府扶持农村的各种资源都依托服务站进行运作。行政服务站与村党组织实行“党站合署、交叉任职”，站长、副站长和业务主管原则上由村党组织主要成员兼任，使行政服务站成为村党组织服务群众的重要平台和有力抓手。

（四）建立村级行政服务中心，实现政府服务延伸到村居。随着经济社会转型发展，农村社会管理任务日益繁重。为进一步加强农村社会管理，提高服务群众的能力和水平，佛山积极探索服务型基层党组织建设的新路径，按“一村一中心”模式，全面建立村级行政服务中心，将政府服务领域与群众日常生产生活密切相关的服务事项逐步下放到村行政服务中心办理，打造“15分钟便民服务圈”，将政府服务延伸到基层，让村民群众足不出村便可享受到优质行政服务。目前，全市已建成728个村（社区）行政服务中心（站），为群众提供就业、劳动社保、流动人员和出租屋管理、卫生计生、民政救济等与日常生产生活密切相关的“一站式”公共服务。

（五）建设农村“三大平台”，打造“阳光村务”。针对一些地方由于农村财务管理不公开、不透明、不规范影响农村和谐稳定的问题，一是全面推行村级财务“第三方”管理。为从根本上消除农村因财务管理不规范而引发的社会不稳定因素，佛山市引入社会中介组织，利用“第三方”的独立性、专业性，规范农村财务核算管理。目前已全面实现委托公开招标确定的社会中介组织管理村级财务。二是推进农村“三大平台”建设。为加强对农村集体资产的监管，确保集体资产保值增值，不断健全村务、财务、党务“三公开”制度，佛山市充分运用现代信息技术，在镇街大力推进农村党风廉政信息公开平台、集体资产交易平台、集体经济财务监管平台等建设，对资产发包、租赁、出售、转让或转租等行为实行统一管理、监督，实现了集体资产信息化管理、阳光化交易和集体财务透明运行，让干部清白、群众明白。截止2013年1月底，全市农村集体资产通过资产交易平台成功交易超2.2万宗，总金额超13.9亿元。

（六）探索民主议事决策新载体，形成“共驻、共建、共享”新机制。为从制度上确保农村群众在基层民主自治中的参与权、决策权，佛山积极探索党组织领导下的民主决策、民主管理和民主监督新形式、新载体。一是推行党组织主导下的“两委”统筹分工。村党组织书记负责主持全面工作，村委会主任和其他“两委”成员都要在党组织的领导下分管具体工作。凡村级重大工作事项、重大财务开支、重大项目投资、重要人事安排，均由党组织提出初步意见建议，再提交班子联席会议、党群联席会议讨论决定，确保党组织在农村重大决策上的领导核心地位。二是民主议事机制。一种方式是南海区的村级参理事会。为进一步调动社区内各类组织和居民群众参与社区事务，形成“共驻、共建、共享”的社区建设新机制，在村居成立社区参理事会，由村党组织主持，成员包括“两委”干部、村民代表、企业和外来工代表等各层面代表，主要负责参与农村建设、管理和发展重大事项的议事协商和监督，建立议事协调机制，起到村居“小政协”和“民智库”的作用。一种方式是顺德区的民主议事咨询会。由村党组织定期召集村委会、行政服务站、农村集体经济组织等基层组织主要成员召开民主议事咨询会，对农村重大事项进行议事协商、决策咨询。三是设置非专职委员。通过选举吸纳2～3名优秀党员和社会人士作为村党组织、村委会非专职不受薪委员，参加农村民主议事咨询会和“两委”联席会议，分工负责一定的工作任务，从而使农村班子成员来源更广泛、联系群众更紧密、决策能够更好地集中民智。

（七）设立村级党代表工作室，搭建起党和群众的“连心桥”。紧紧抓住实施党代表任期制、党代会常任制试点工作的契机，在农村基层广泛设立党代表工作室，全市建成665个党代表工作室。完善党代表工作室职能配套，给予人力、权力、物力上的支持，为党代表履职提供强有力的保障。组织各级党代表定期驻室开展接待群众活动，通过定期接待、双向约谈、走访调研等方式，听民声、解民忧、办实事，搭建起党和群众的“连心桥”。同时充分利用党代表工作室平台，协调有关部门和各级行政资源，为农村基层群众解难题、办实事。

（八）全面开展党员志愿服务活动，丰富农村党员发挥作用新载体。为进一步拓宽党员发挥作用渠道，提高服务群众水平，解决农村党员特别是无职党员发挥作用难的问题，佛山市在农村基层全面开展党员志愿服务活动，建立健全志愿者登记、培训、管理、活动等一系列制度，推进党员志愿服务规范化、专业化、长效化。党员志愿者通过结对子、上门走访、开展志愿服务日等形式，为群众提供义诊、政策宣传、环境卫生、扶贫救助和法律援助等服务项目。同时探索在党员志愿服务中引入社工服务内容，推进党员“社工化”，把党员干部培养成社会管理的行家里手，让党员学会更好地接触和服务群众。全市共组建村（居）党员志愿服务队833支，注册党员志愿者38850名，开展志愿服务活动10125场次，接受服务群众47万人次，办好事实事6.7万件，真正把党的旗帜树起来，把党员的形象亮起来。

二、主要成效

一是村级党组织领导核心地位得到新强化。通过优化党组织设置，完善村级组织体系，实施“政经分离”、“政社分离”改革，完善党组织主导下的村“两委”统筹分工和民主决策机制等举措，进一步明确和强化了党组织是农村各种组织和各项工作的领导核心，使党组织开展工作有平台、为民办事有抓手、推动发展有资源，在农村基层的执政地位得到实实在在的体现。

二是村级组织运作规范化水平得到新提升。通过推进“政经分离”、“政社分离”改革，建立村级行政服务中心，使农村党组织、自治组织、集体经济组织“三驾马车”的职能定位和职责关系更加清晰，做到各就其位、各司其责，运行更加顺畅；理顺了政府行政管理与村民自治组织关系，进一步落实了村民自治和农村民主管理制度，推进政府公共服务均等化，增强党和政府的服务能力，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。通过建立民主议事决策新机制，进一步规范了民主决策、民主管理、民主监督程序，使决策更加科学民主、运行更加规范，管理更加有序。

三是经济社会发展取得新成效。通过构建“党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、行政服务中心为平台、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径”的村级治理新格局，完善党组织领导的充满活力的村民自治机制，有效地组织群众、宣传群众、教育群众和服务群众，协调好各方利益，调动一切积极因素，形成建设社会主义新农村的强大力量，推动了全市农村经济社会转型发展。2012年，全市农村经济总收入达13005亿元，增长8.7%；农村居民人均纯收入近16000元，增长13.1%；全市农村集体资产达500亿元，村、组两级集体经济可支配收入达112亿元。

四是农村基层更加和谐稳定。通过推行村级组织运行新机制，推进农村“三大平台”建设，健全和落实了村务财务公开制度，让农村群众真正享有村务知情权、参与权、管理权、监督权，促使村居干部积极转变作风，认认真真履行职责，踏踏实实办好每一件事，尽心尽力服务群众。群众对村务财务管理从“雾里看花”到明明白白，减少了农村经济利益矛盾，群众知情气顺，主动支持和配合党委政府的工作，党群干群关系更加融洽，农村基层更加和谐稳定。2012年，全市涉农上访比2011年减少8宗，上访宗数和人数分别下降1.7%、42.6%。

三、荣誉及反响

佛山市探索构建村级组织运作新格局、新机制的经验，得到了中央、省的充分肯定。2011年，中组部《组工信息》刊载了《广东佛山市顺德区探索构建以党组织为核心的协同共治农村管理格局》经验做法。2012年9月，全省推广顺德南海综合改革试点工作现场会在佛山召开，时任省委书记汪洋、省长朱小丹等省领导出席会议，要求总结推广佛山市农村综合改革经验。佛山市南海区“政经分离”改革获首届“广东治理创新奖”农村改革奖。2012年8月召开的全省村级基层组织建设工作会议也印发了佛山市《坚持“五个着力” 探索村级组织运作新机制》、《政社分离 协同共治 构建基层组织建设新格局》经验材料。