加快纪委双重领导体制的具体化、程序化、制度化——健全全方位无盲点的监督体系

江苏连云港市纪委工作人员对各项惠农资金进行专项检查。 　　资料图片

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党的十八届三中全会《决定》在强化权力运行制约和监督体系方面，提出了纪委工作双重领导体制改革的方向，成为反腐布局中一项令人期待的重要改革。《决定》提出要强化上级纪委对下级纪委的领导，特别强调查办腐败案件以上级纪委领导为主，同时指出，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。

制度性缺位致纪委监督存在“盲点”

“党的十八届三中全会《决定》提出要强化纪委的双重领导，我认为这是很准确的改革定位。”北京大学廉政中心主任李成言认为，现实生活中，纪委的监督工作存在一个“真空地带”——对同级党委的监督缺乏力度，因为按照目前的领导体制，纪委对同级党委的监督工作决定权并不在纪委，而在同级党委。

根据《党章》第四十四条规定：各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准。

因此，纪委对于同级党委特别是领导班子成员的监督存在一种制度性缺位，使其对同级党委的监督“硬”不起来，这一点也在现实中时常得以印证——在各类腐败案件的查处中，同级纪委对同级党委违纪行为的监督查处所占比例非常低。2013年被查处判决的山东原副省长黄胜在任德州市市长、市委书记及副省长期间明码标价卖官，受贿1223万；吉林省原常务副省长田学仁在担任地方领导及副省长的16年间，85次受贿金额达1919万……值得注意的是，如黄胜、田学仁般在多个领导岗位上的多次贪腐行为并没有被相应的同级纪委查处，而最终都是由中央纪委立案查处。

强化纪委对同级党委的监督

2009年，湖北麻城市揭开了一起贪污腐败窝案，因房地产腐败问题，导致时任麻城市委书记邓新生、副市长徐圣贤，以及市建设局局长、副局长，市房产局书记等一批官员被“双规”查处。书记和市长同时被“双规”令人唏嘘之余，不禁也让人反思纪委对于同级党委成员的监督的缺位。

麻城市之所以能够一根绳牵出一串“蚂蚱”，与单个存在的腐败行为没有得到有效监管和查处，没有及时防止腐败行为的“蔓延”密切相关。如何弥补对同级党委的监督“真空”，成为本次纪委领导体制改革的一个重点内容。2013年12月25日中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》明确要求加强反腐败体制机制创新和制度保障，改革党的纪律检查体制，包括强化上级纪委对下级纪委的领导权以及提名权，再次强调要加强对同级党委特别是常委会成员的监督。“纪委以上级领导为主，以及线索处置和查办案件要向上级纪委汇报，这将有助于强化对同级党委的监督。”李成言说。

但是，在同级党委依然有对纪委领导权的情况下，强化纪检工作的双重领导体制，能否实现对同级党委的有力监督呢？

“工作上可以受到同级党委的领导，因为纪委毕竟是同级党委的一个部门，应该受其领导。但是，《决定》指出查办腐败案件以上级纪委领导为主，这样就可以在监督方面超越同级党委的限制，对同级党委形成有效制约，形成没有盲点的监督。可以说，强化双重领导体制打破了被监督者领导监督者的单一体系，这是纪检体制改革的一个重要突破。”李成言认为。

纪委在线索处置和案件查办时，向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告，这就将同级党委因相关利益对某些案件“压而不办”的可能性降为了零，从而达到有案必查、有案必办的监督效果。

专家认为，通过制度改革与创新，弥补纪委对同级党委的监督缺位，有助于编织全方位的纪委“监督网”，做到对贪腐行为的监督百密而无一疏。

查办腐败案件以上级纪委为主，理顺权责关系

党建专家普遍认为，强化双重领导体制，不仅能够加强各级纪委对同级党委的监督，而且有利于理顺同级党委和上级纪委对本级纪委的领导权责关系，有助于纪委履行对整个党政系统领导干部的监督职能。

人们注意到，《决定》要求，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。这就明确了纪委查办案件时的主体地位，有助于在纪检监督工作方面，纪委履行监督权力，切实承担起加强党风建设和组织协调反腐败工作的责任。

不妨以山东菏泽市查处的巨野县副县长陈宜民贪腐案为例，2013年4月，菏泽市接到有关陈宜民的举报材料后，责成市纪委查清真相。菏泽市纪委副书记杨光忠立即带领办案人员展开调查，摸清相关情况后，市纪委向市委作了专题汇报，市委主要领导表示依法严肃处理，后查处陈宜民涉嫌贪污、受贿、挪用公款等共计人民币779.44万元。在这一案例的纪委办案程序中，可以看到菏泽市纪委在查办腐败案件时受到市委的直接领导，向市委汇报查办情况，并对市委负责，而非上级纪委。根据《决定》提出的改革方案，这种情况将有所变化，纪委将在查办案件中不仅向同级党委汇报，而且也向上级纪委报告，并以上级纪委领导为主，向上级纪委负责。

专家认为，从制度设计上明晰权责关系，将减少同级党委对纪委查办案件的不当干预，有助于纪委的有效协调运作，提高工作效能，破解地方纪委查办案件中存在的“拉锯战”现象。

中央编译局马克思主义研究所所长何增科表示，因为纪委受到了双重领导，所以在查办案件时，上级纪委和同级党委都有对纪检工作的干预权。“加强上级纪委对本级干部的管理权和纪检工作领导权，有助于明确纪检权力和责任的归属问题，解决‘拉锯战’问题，这对无论是同级党委的监督还是其他监督，都会更加有效率、有力度，使纪委能更好地履行监督职能。”

提升各级纪委监督权的相对独立性和权威性

目前，纪委监督体系仍存在“上紧下松”的问题，即中央及省级纪委监督权威性较大，且具有相对超脱性，而越是到地方纪委，尤其是基层纪委，其监督权存在相对弱化的趋势，基层纪委的监督办案工作受限性要明显高于上级纪委。原因在于，一方面，限于体制上的设计，基层纪委人、财、物受限于当地党委、政府，自身无法“硬气”起来，监督权力打了折扣；另一方面，基层纪委所处的社会环境也更加复杂，受到各种因素影响的可能性更多。

《决定》提出，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，这在很大程度上改变了纪委运行的内在逻辑，这将在很大程度上提升地方纪委监督权的相对独立性和权威性。

干部任免权是组织管理的重要手段。现实中，地方党委之所以能够对纪委的查办案件进行干预，主要借助于同级党委对纪委干部的任命管理权，而纪委在财务和编制等方面对于同级党委政府的依存，又强化了这种干预能力。

纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主以后，纪委在履行监督职能时，受到来自同级党委的压力相应减小很多，增强了纪委监督权的相对独立性和权威性，纪委干部查办腐败案件的积极性和能动性也将得到进一步提升，可以说将大大增强纪委打“老虎”的能力，加之纪委办案以上级纪委领导为主，则可以做到“老虎”“苍蝇”一起打，发现一处查处一处，避免贪腐个案发展成为类似麻城房地产腐败的窝案。

“通过推动纪委的双重领导体制具体化、程序化、制度化，增强纪委监督的力度，提高监督效能，是一个可喜的变化，毫无疑问，这一改革的方向是正确的。”何增科谈到。

可以预见，全方位无盲点的监督体系，不仅有助于提升纪委查处腐败案件的效能，而且还有利于形成对干部的监督高压，构建起干部心理的“防火墙”，起到防微杜渐，“不治已病治未病，不治已乱治未乱”的预防效果。

《 人民日报 》（ 2014年01月28日 17 版）