浦东康桥镇:推行“阳光公开——聚焦五民”工作法

近年来，康桥镇党委结合自身经济社会文化事业发展状况，着眼于基层群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督以及对干部的民主监督，着眼于健全和完善基层群众对基层公共事务和公益事业进行民主管理、民主决策、民主监督的体制机制，着眼于城乡社区建设管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的目标。在认真分析研究群众自治与群众工作之间内在关系的基础上，于2009年初，在充分试点的基础上，在全镇全面推行“阳光公开-聚焦五民”工作法。这一工作实现了党的领导、人民当家做主与依法办事的有机统一，在实践中取得了一定成效。

一、背景和动因

近年来，随着康桥镇经济社会发展，基层社会组织形式深刻变化、利益格局深刻调整，基层党组织的领导机制、领导方法和基层干部的工作理念、工作作风出现不少不相适应新形势新任务的情况，基层党组织在工作运行中定位不够准确，村（居）党支部与村（居）委会合力不够强，基层党员群众的民主权利难以得以充分保障，经济发展、基础设施建设和公益事业推进及基层群众不稳定不和谐因素逐渐增多等问题日益凸显。为从体制机制上破解这些问题，镇党委在充分调研讨论和学习借鉴的基础上，探索提出了“阳光公开-聚焦五民”工作法。

“阳光公开-聚焦五民”工作法的主要内容和工作流程：“阳光公开-聚焦五民”工作法的核心是民主，就是要让居民群众直接参与村（居）务管理、真正当家作主；关键是公开透明，真正实现村（居）务公开、党务公开、财务公开、过程结果公开；重点是参与决策，让居民群众能够直接参与对村（居）务重大事项的“决议”；主导是党支部，就是从选定议题到具体操作，都由党支部来领导、来组织。镇党委在原有实行阳光公开的基础上，结合康桥实际，进一步深化“阳光公开”内涵，制订了以“3+X”为阳光公开的主要内容。其中“3”为必须定期公开的党务、村（居）务、财务三方面的公开内容；“X”为根据本单位党员群众提出的比较集中或突出的意见和建议反馈等方面的内容，包括整改内容、工作进展和处理结果等。并且“X”在实施过程中必须严格按照“聚焦五民”流程来进行实施。其具体程序是：第一，党支部会议提议。这一环节主要抓好三件事，一是在提议之前，支部班子成员要及时深入群众、广泛征求党员、干部和群众的意见，充分考虑绝大多数群众的切身利益；二是对提议事项的可行性、可操作性进行认真分析，必要时可聘请有关专家、技术人员进行论证，确保提出的议题既是群众普遍关注、亟待解决的问题，又是经过努力能够解决的问题，既要量力而行，又要尽力而为，保证议题提的出、议的过、办的成；三是提出的议项，必须要经支部会议研究同意后，方可形成初步提案。第二，“两委”会商议。根据支部会议提议意见，“两委”商议必须坚持“事前酝酿，民主讨论，集体决定”的原则。召开会议前，党支部书记提前将支委会提议的内容与村（居）委主任沟通，并提前将中心议题发至“两委”班子成员手中，待充分酝酿、调研、思考之后，再召开会议集体商议，对支部提出的方案进行必要的修改、补充和完善，最后形成初步方案。第三，党员大会审议。把“两委”会形成的商议意见交党员大会审议。这一环节注意三个问题：一是初步方案要提前三天左右，以口头或书面形式传达或发放到每个党员，让党员带着议题进行思考斟酌，提高审议质量；二是审议会上党支部书记要向大会通报“两委”的商议方案，认真听取和研究党员的意见和建议，并根据党员提出的意见和建议对商议方案进行修改完善；三是要充分发挥党员的先锋模范作用，对一些群众一时没有理解和接受，而又符合政策、符合多数群众意愿的事项，由党员深入群众做好宣传发动工作，为村（居）民代表会议或村（居）民会议决议提供充分准备。在商议审议两个环节，村（居）委会既要自觉服从于党支部的决策建议，又要从实际出发，提出合理化的补充完善意见；既要维护群众的利益，又要积极引导居民群众或村（居）民代表支持服从党支部的决策意见，努力形成决策实施的强大合力。第四，村（居）民代表会议或村（居）民会议决议。党员大会审议通过的事项，要依照有关规定，及时递交村（居）民代表会议或村（居）民会议讨论决定。召开会议前，村（居）委会要提前一天以口头形式通知所有村（居）民代表，简要告知决议事项的内容，使村（居）民代表充分了解决策的动因、事项和前景。讨论事项必须要进行投票表决，经全体村（居）民代表或到会村（居）民半数以上同意方可决议通过。第五，决议公开的反馈作用和实施结果公开的监督作用。凡经村（居）民代表会议或村（居）民会议决议通过的事项，一律在村（居）务公开栏内公示，公示时间原则上不少于7天。最后形成的决议，在党支部领导下，由村（居）委会组织实施，并要定期公示决议的执行进度、资金筹措及支出等情况，主动接受群众监督，真正做到让群众参与、请群众评判、受群众监督、让群众满意。决议形成以后，做到“三公开”。一是表决结果公开，在阳光公开栏内进行公告；二是实施过程公开，在组织实施过程中，要本着公平公正的原则，接受党员群众的监督和评议；三是实施结果公开，重大事项完成后，要详实、准确、及时、全面地将结果向全体村（居）民进行公示。“三公开”过程中，做到进一步体察民情，了解民意，做好拾漏补遗、补充完善等工作。

二、做法与成效

（一）强化组织领导，广泛宣传发动，构建齐抓共管的工作格局

镇党委把推行“阳光公开-聚焦五民”工作法作为加强基层组织建设和推进基层群众自治的重要内容，高起点谋划，严标准推进，全覆盖运用。一是抓联动，形成责任体系。坚持把实施“阳光公开-聚焦五民”工作法作为“书记工程”全力推进，落实了镇党委书记为第一责任人、镇党委组织委员为直接责任人、各村（居）党组织负责人为具体责任人的职责体系。制订了《进一步健全和完善“阳光公开”工程的实施意见》，进一步细化了工作目标。二是抓培训，提升落实能力。将实施意见分发到每位镇班子成员、村（居）两委成员、党员和村（居）民代表手中，便于系统学习掌握。同时，先后召开十余次座谈会和观摩交流会等会议，结合本镇实际展开讨论，总结经验，研究深化完善措施。充分利用远教“固定学习收看日”、“民主议事日”、“党内民主专题片”等不同形式，对各村（居）党员、村（居）民代表和“两委”成员进行系统培训。三是抓宣传，营造浓厚氛围。在充分试点的基础上，召开了“阳光公开-聚焦五民”工作法推进大会，对“阳光公开-聚焦五民”工作法进行宣传推进。同时，充分利用康桥报、康桥政务网、宣传栏、刷写标语、悬挂横幅、制作版面、印发宣传册及宣传海报等多种宣传形式，广泛宣传“阳光公开-聚焦五民”工作法的主要内容、重大意义和方法程序，提高广大干部群众的知晓度，为工作顺利开展筑牢了组织基础。

（二）坚持规范程序，强化制度约束，为整体推进提供有力保障

镇党委坚持按照事前公开、征求意见，决策公开、民主讨论，结果公开、接受监督的基本程序，对“阳光公开”的内容、形式、制度、机制等方面进行规范，逐步建立符合实际的“阳光公开”工作运行机制和制度保障体系。一是细化“阳光公开”的内容。在不涉及党和国家秘密及个人隐私的前提下，镇党委科学确定公开内容，凡是群众普遍关心的问题，特别是涉及群众切身利益的实际问题和热点问题以及镇、村（居）的重大问题都严格按照要求进行公开。重点突出以下几方面的内容，即：党组织的主要职责；党组织的重大决策、工作安排和重要的党内法规制度；党组织的工作会议、决定、决议；干部提拔任用情况；入党积极分子培养、发展新党员、预备党员转正情况；评选表彰先进党组织、优秀共产党员、优秀党务工作者情况；民主评议党员情况；党组织和党员扶贫济困、救灾捐助、为基层、为群众办好事、办实事情况；党费收缴情况等。二是丰富“阳光公开”的形式。坚持按照“规范、实用、简明、灵活”的原则，针对不同内容采取不同的公开形式，做到因地制宜，灵活多样。设立“阳光公开”栏。各基层党组织结合自身实际，“阳光公开”栏都建立在比较醒目的位置，按照内容全面、详略得当、层次清晰、通俗易懂的要求，对各事项及时公开。“阳光公开”栏旁设立了“阳光公开”意见箱，由“阳光公开”监督小组管理。发放“阳光公开”单。对内容较多、涉及面广的，将公示内容以公示卡、告知书等形式印发到人、到户，或通过发资料、简报、会议等形式进行公开，从而扩大公开的覆盖面和透明度，接受群众广泛监督。创设“阳光公开”窗。发挥网络信息量大、覆盖面广、使用快捷的优势，在政务网上公开信息，把可以对社会公开的内容通过网络直接公开，同时对有条件的村（居）还利用小区论坛、“网上村村通”等载体进行公开。建立“阳光公开”档案。每期“阳光公开”内容、群众的意见和改正措施等各种资料都形成档案，专人整理，专柜保管。同时，根据阶段性工作的重点，及时更新，定期维护，最大限度地方便党员群众查询。在公开的时限上，做到及时到位。公开的时间与公开的内容相适应，做到常规性工作定期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作随时公开，保证公开的实效性。三是完善“阳光公开”的机制。建立健全党组织领导的责任和工作机制。一方面把推行“阳光公开”工作情况纳入基层党建工作专项述职的重要内容；各基层党组织负责人履行具体责任人的责任，具体抓好组织实施。镇党委成立“阳光公开”工程领导小组，设办公室，各基层党组织设立“阳光公开”工程工作小组。建立健全党委统一领导，各部门各司其职、密切配合、共同参与的领导体制和工作机制。另一方面是进一步健全党员联系群众制度。基层党组织每名党员按照居住地就近的原则，联系一定数量的住户作为党员联系户；辖区内所有住户都有党员联系。党员对联系户进行党的有关政策宣传，帮助解决工作、生活中的实际困难，切实解决群众关心的热点难点问题。健全“阳光公开”监督机制。首先是强化组织监督。建立健全了“阳光公开”监督小组，负责对各党组织的公开内容、实施过程等实施监督；同时充分发挥民主理财小组的财务监督作用。其次是强化群众监督。居民群众对“阳光公开”内容、时间、程序等有疑问的，有权要求村（居）民委员会解释答疑；有权委托“阳光公开”监督小组查阅“阳光公开”资料，通报有关情况。再次是强化检查督查。镇“阳光公开”联系指导小组定期开展工作检查，依法指导、督促各基层党组织按时、全面、真实公开，协调处理相关问题，及时整改存在问题。完善“阳光公开”激励约束机制。对运用“阳光公开”推进工作开展、成绩突出的基层党组织及具体工作人员，予以通报表彰并纳入年度考核。对在基层组织重大事务决策和管理中，违反程序，独断专行，以及因工作失误造成重大损失的，或“阳光公开”不及时、不全面、弄虚作假，侵犯人民民主权利的干部，按有关规定实施责任追究。

（三）立足群众自治，突出聚焦五民，提升基层民主建设水平

镇党委着眼推进基层民主建设管理规范化、常态化的目标，不断深化“阳光公开”工程，凝心聚力搭建为民平台，“阳光公开”工程议事程序凸现聚焦“五民”，群策群力建设和谐新康桥。一是深入基层听民意，党组织提议突出一个“实”字。通过“上门走访、上门服务、上门征询”等多种形式，结合现有的社区论坛、楼组（群）党建等载体，深入群众，倾听群众呼声、意见和要求。以“康桥先锋工程”活动为统揽，以“走千听万”、组团式服务活动为契机，在全镇范围内多次开展了以“走村（居）入户听心声”为主题的“康桥先锋”活动。通过扎实有效的前期工作，在广泛征询群众的意见建议基础上形成初步提案，为各基层单位实施“阳光公开-聚焦五民”工作法奠定了基础。二是精心酝酿集民智，“两委”会商议突出一个“深”字。对形成的初步提案，在召开多种形式的座谈会、论证会进行讨论，进行问题的再分析、再讨论的基础上提交“两委”班子讨论、论证，形成初步方案（议案）。康桥半岛社区党总支从维护社区和谐稳定、保障局面的切身利益出发，在实施物业管理费调整以及1-3期小区封闭式管理的过程中，及时召开“两委”扩大会议暨“四架马车”（党支部、社工站、业委会、物业公司）联席会议，对党总支的提议进行充分分析、论证，对项目实施的必要性、可行性进行探讨商议，在统一思想的基础上，形成初步方案。三是严谨透明讲民主，党员大会审议突出一个“严”字。对“两委”会形成的初步方案，提交党员大会讨论审议。如：沿南村党总支部了解到村民们普遍存在着对困难补助金的发放标准及发放对象不尽合理的意见。看到村民反映如此强烈，党总支深刻意识到问题的严重性，并向村民保证及时对困难补助进行必要地调整，重新拟定新的补助范围和对象。党总支及时启动了“阳光公开-聚焦五民”工作流程，村干部们深入村民家中，广泛听取、征询村民意见，初步形成了沿南村村民大病补助的议案，经村“两委”成员商议，制定了“大病补助初步方案”。在召开党员大会前，党总支提前一天将初步方案送交全体党员；在召开党员大会时，党员参与率达到了98%，在听取广大党员意见建议的基础上，对方案进行了修改完善。同时组织党员干部进一步深入村民家中及时而细致地做好方案的宣传解释工作，确保方案的知晓率及实施的成功率。四是统一思想聚民心，村（居）民代表大会决议突出一个“明”字。经党员代表大会审议并完善的方案，依据党章和有关法律法规的规定，分别经党员大会或居(村)民代表大会表决通过。如：美林居民区党支部在低保户的申报工作中，全面采用“阳光公开-聚焦五民”工作流程，严格按照相关程序，在充分尊重人民群众的意愿的基础上，召开居民代表大会进行决议，方案予以全票通过，最终形成了客观公正的表决结果，确保了12户最需要帮助的家庭享受低保。四是阳光公开惠民生，决议公开突出一个“准”字。决议形成以后，坚持做到“三公开”。人西村党总支在将村集体资产入股于镇属资产公司的方案形成决议后，严格按照“聚焦五民”工作流程，通过向村民征询意见、发放告知书、召开各种会议等途径，切实做到“三公开”。

三、体会与启示

“阳光公开-聚焦五民”工作近五年的不断实践，让基层村居权力在规则与阳光下运行，也让村居民群众获取了看得见、摸得着的实惠。康桥镇的坚持探索和锐意推进，给我们做好群众工作提供了四点启示：

（一）要做好群众工作，必须转变作风，使我们的工作接通“地气”。

做好群众工作的基础和前提，是对群众工作的现状，特别是群众的诉求有准确和全面的认识。这要求我们必须主动走出办公室，走到基层一线，走到田间地头，走到群众家中，少一些“官本位”，多一些“泥土味”。通过和群众面对面、手拉手、话家常，了解实际情况，倾听群众呼声，问政于民、问需于民、问计于民，从而准确掌握群众的所思、所想、急难愁盼。唯有如此，我们的群众工作才能更有针对性、更具有效性，也才能真正把群众工作做到点子上，做到群众心坎里。

（二）要做好群众工作，必须以身作则，使我们的工作增强“正气”。

“打铁还靠自身硬”。提升党员干部的公信度，是提升党和政府的威信、做好群众工作的重要条件。各项法律和政策既是约束广大群众的，更是约束党员干部的。作为党员干部，要取信于民、做好群众工作，就更应该模范遵守党的各项方针政策，做到率先垂范、公平公正、清正廉洁。在做群众工作过程中，我们的工作必须要体现公道正派,决不以权谋私,才能以公心赢得民心。无论在工作，还是生活当中，党员干部都要堂堂正正做人，勤勤恳恳做事，清清白白做官，以勤政、务实、清廉的形象赢得广大群众的支持和拥护。

（三）要做好群众工作，必须依法执政，使我们的工作体现“底气”。

面对群众反映的问题，部分同志在处理过程中感到“底气不足”或者“本领恐慌”，究其原因，还是对党的各项方针政策不够熟悉，依法行政的意识和能力还有待进一步加强。群众反映的问题，无论是关系自身利益还是涉及改进工作，其原则性和政策性都比较强，都要求我们必须要学法、懂法，根据法律法规和相关程序来处理相关问题，从根本上杜绝“拍脑袋决策”的随意性，同时，也要积极引导群众学法知法、守法用法，提升党的群众工作的法治化和规范化水平。

（四）要做好群众工作，必须加强创新，使我们的工作凝聚“人气”。

群众工作是一项系统工程，在新时期新形势下，新情况新问题层出不穷，对我们的群众工作和党员干部素质都提出了新的更高的要求。要有效解决这些问题，客观上需要我们坚持与时俱进、开拓创新，积极探索实践新的办法、新的机制、新的模式，不断深化既有群众工作内涵，以新的面貌、新的内容、新的力量顺应民意、凝聚人心，也只有这样，我们的群众工作才能常做常新，真正体现党的群众工作的时代特征和实践特色，永葆群众工作的生命力。