浦东新区合庆镇：“1+1+X”工作法激活群众主体地位

所谓“1+1+X”，第一个“1”，即党组织的领导；第二个“1”，即一本《村民自治章程》，是依据“村民委员会组织法”制定的村民自治大纲；“X”，即具体的“实施细则”，是村里的各项办事准则和规章制度。近年来，浦东新区合庆镇党委以尊重和实现村民在村级事务管理中的主体地位为出发点和落脚点，积极探索“1+1+X”工作法，发动村民人人参与《村民自治章程及实施细则》的制定与执行，在规范村务管理、维护群众权益、密切党群干群关系等方面取得了显著成效。

一、背景和动因

合庆镇位于浦东新区东部，面积42平方公里，下辖29个村、6个居民区，常住人口5万，来沪人员9万，是上海市9个社会主义新农村建设试点之一。针对新农村建设怎么试、怎么建的问题，合庆镇党委政府明确提出“四态”：形态、业态、生态、心态。其中，解决好“心态”问题，就是要从根本上实现群众的利可保障、权可使用、现实需求能满足、未来福祉可期盼。在浦东开发开放的大背景下，合庆镇虽然取得了开发建设和城镇化的丰硕成果，但经济社会发展了，干群矛盾却没有明显减少；民生改善了，民心却没得到有效凝聚，农村基层群众上访闹访总量不降反升，一定程度上也影响了合庆经济社会整体发展环境。经过深入调研发现，主要有三方面问题：

一是群众不满意，要求“平等”。随着群众民主意识、法制观念不断增强，原来那种行政的、简单的、粗放的“命令式”管理方式不能适应现实需求。

二是群众不信服，要求“依据”。农村集体经济的不断壮大，涉及村民切身利益的民生公共支出越来越多，但在具体操作上无法可依、无章可循，往往凭村干部个人感觉或经验来决策决定，只能是“毛估估”、“拍脑袋”。

三是群众不买帐，要求“参与”。群众参与村务管理的愿望越来越迫切，对享有知情权、参与权、管理权、决策权和监督权的呼声也越来越高，但实际上村务管理主要集中于村干部，“村民自治”一定程度上变味成“村官自治”。

合庆镇党委认识到，不仅要通过推动经济发展来改善民生，而且还要通过改进群众工作方法来获取民心。2011年1月，在前期试点探索的基础上，全镇各村正式推行“1+1+X”工作法，通过优化基层民主自治机制，强化群众主体地位，密切和融洽党群干群关系。

二、做法与成效

（一）着眼群众信服认可、便于操作落实，制定好“草根宪法”

合庆镇的29个村中，村村有一本被村民称为“草根宪法”的《村民自治章程及实施细则》，它统一明确议事和组织规则，并规定村民和村干部的权利和义务。

一是整合共性、尊重个性，实现村内事务“一事一议”。合庆镇党委以“合法合理、管用有效”为准则，对在村级事务“政策法规之外，道德情理之中”的事项全面梳理，结合全镇普遍情况与各村实际，发动各村制定《村民自治章程及实施细则》。对于具有共性特征的《村民自治章程》，围绕“村民组织”、“村民的权利和义务”、“经济管理”、“社会秩序”、“劳动就业和社会保障及福利待遇”等内容作了原则规定，是村民自治的大纲。对于具有个性特征的《实施细则》，对村集体资产和资金管理、社会治安、来沪人员管理、婚姻家庭、计划生育、“星级家庭”标准等方面的要求作出了具体规定，是村内事务的操作性手册。可以说，大到农民建房的审批、征地安置，小至90岁老人生日蛋糕的购买等，“草根宪法”都有详细规定。

二是听取民意、民主表决，实现村民群众“真信真用”。在镇、村两级党组织的领导下，各村在“村民自治章程及实施细则”的制定过程中，各村分层次、分类别召开党支部会议、村委会议、村民代表会议、党员会议、老干部会议、企业家座谈会，对于村内哪些事情应该列入实施细则、列入后如何处理等问题，了解村情民意、听取群众意见。在《章程》及《细则》初稿形成后，再把征求意见稿发到每家每户，利用黑板报、宣传栏等广为发动，号召家庭成员学习、讨论，并召开村民代表会议收集群众意见。之后，各村党组织书记相继主持召开村民会议和村民代表会议，将章程及细则逐条宣读、解释后进行表决。据统计，全镇29个村的村民（户代表）会议审议《村民自治章程》，参加户数为1.8万户，出席率为98.4％，举手表决同意率为100％。《实施细则》部分提交村民代表会议审议，代表出席率达95％以上，同意率100％。2011年1月全镇全面推开，到9月底28个村的《村民自治章程及实施细则》修订工作全部完成。《村民自治章程及实施细则》统一编印成册后，发至各村每家每户。

三是与时俱进、深化完善，实现制度执行“有力有效”。合庆镇制定的章程和细则具有高度开放性、灵活性，在遵从“成熟一项完善一项”的原则下，可以随着经济社会的发展变化而不断调整适应。2012年，根据两年来实施情况以及村委会换届选举，着手以“内容完善”和“确保执行”为目标进行深化完善，主要工作有五项：首先是深化内容。减操作性不强的内容，章程从89条减为71条，减25%；细则从61条减为31条，减50%；增群众利益相关事项以及经济社会热点难点问题，如三资管理、合同备案、来沪人员管理、农民建房等；理理篇章结构，从原来的经济管理、社会管理、劳动保障改为民主决策、民主管理、民主监督三篇。其次是健全体制。将原来民主理财小组及村务公开小组、村务监督小组等民主监督职能进行整合，建立村务监督委员会，并明确职责及成员产生方式。然后是理顺机制。建立镇→村委会→村干部→村民小组长、党员、村民代表→家庭户的垂直联动体系，明确每一层级的职责及绩效考核机制。再次是完善制度。实施四议两公开议事规则，建立村民代表会议议事规则、村委会议事规则、村务监督委员会工作规程；建立党员联系服务群众制度、村民代表联系服务村民制度；完善星级家庭创建制度，将村民自治章程和实施细则的导向型、约束性内容细化成创建指标。最后是确保执行。通过加大宣传力度、党员干部带头示范、刚性纪律约束，从自律、他律层面确保“草根宪法”的执行落地。

（二）着眼尊重群众主体地位、保障群众民主权利，落实好“16字经”

2010年试点以来，合庆镇党委注重扩大基层民主、激活村民群众主动参与意识，现已初步形成了村情民知、村事民决、村务民督、村绩民评的民主管理机制。

一是村情民知。村干部办好事实事、村民却有疑问有抱怨，村干部吃苦受累、村民却并不买账。这反映的是村干部与村民之间缺乏基本互信，根源在于村务不公开不透明，导致村民不知情不理解。合庆镇党委决定首先从“亮家底”做起，由镇人大作出决议，聘请独立审计机构对村级集体财产和村两委班子成员进行审计，结果向村民公开，让村情村务晒在阳光底下。同时，通过村党组织书记岗位互换、聘请独立的村级财务顾问，进一步确保村级财务公开。现在，在原有村务公开工作基础上，各村公开的内容和方式都逐渐走上了规范化制度化的路子。如村党组织、村委会任期目标，村党组织、村委会成员分工和职责等，实行任期公开；村委会年度工作目标、村上年度财务收支决算和下年度财务收支预算、村集体资产运作情况、村干部报酬等实行年度公开；村委会办公经费、扶贫帮困、社会救助、基建项目、实事工程等，实行按季公开；村财务收支、民主理财等，实行按月公开；村民代表会议通过的决议，做到随时公开。此外，十分之一以上村民或三分之一以上村民代表要求公开的内容也必须全部公开。

二是村事民决。重视民主程序、强调协商共议是“1+1+X”工作法的一个重要特点。按照村级事务的大小先后、轻重缓急，各村普遍建立起了“遇小事照细则执行、遇重要的事按章程办理、遇急事找村民代表商议解决、遇大事由村民代表大会决定”的议事决事规则。尤其是在涉及村庄改造、征地、收支预算等重大事项方面，不再由村干部“拍脑袋”，而必须通过“四议两公开”规范程序来实现村事民决。首先是村党（总）支委员会会议提议，提出村的重大事项的初步意见和方案；其次是村“两委”会议商议，根据村党组织提出的初步意见，召开村“两委”会议商议实施方案；再是党员会议审议，结合“党员议事日”等活动载体，对村“两委”商定的意见，进行专题审议；最后是村民会议和村民代表会议决议，召开村民会议或村民代表会议讨论表决，作出决议。完成“四议”程序之后，通过党务村务公开栏等媒介平台把最终决议以及实施结果公开。

三是村务民督。凡村民代表会议通过的村务事项，按照“谁牵头谁负责，谁分管谁落实”的原则，明确具体责任人，建立工作台帐，定期向群众公布进度，通报落实情况，接受村民监督。每项工作完成后，听取村务监督委员会意见，召开村民代表会议进行评议。村民不满意的地方，坚持查找原因，及时落实整改措施。

四是村绩民评。确定多方监督机制，由村里德高望重的老党员、老村民组成村民自治监督小组，由村民代表、党员代表和企业代表组成考评小组对村“两委”以及“两委”干部开展年终评议，并将考评结果与年终奖惩直接挂钩。在前期探索的基础上，还建立起村工作人员年初、年中、年末述职制度。每年年初召开由村务监督委员会成员，老干部、党员和村民代表参加的会议，听取村工作人员年初承诺；年中召开工作汇报会，村工作人员向村务监督委员会成员，老干部、党员和村民代表汇报半年度工作情况；年末召开村工作人员年度述职述廉报告会，每位工作人员围绕思想道德、敬业精神、业务能力、团结协调、完成任务和德、能、勤、绩、廉五个方面表现情况，向村务工作监督委员会，老干部、党员和村民代表作述职述廉报告。这样，“述职汇报没啥讲，过不了群众评议关”逐渐成为各村“两委”及广大“两委”干部的共识。

（三）着眼夯实群众基础、优化基层自治，实现好“三方共赢”

合庆镇有一首顺口溜：“自治章程自己订，条条款款记心间；村里事务要参与，违章事情不能干；以章治村促和谐，党群一心图发展。” 从目前来看，“1+1+X”工作法赢得了群众的信任，赢得了干部的赞同，赢得了公开公平公正的良好氛围。

一是巩固了党在农村的领导核心地位，打通了党群干群关系的淤积点。村民自治章程明确规定村民委员会应当自觉接受村党组织的领导，重大事务必须按照“四议两公开”的程序操作，使村民自治各项工作始终在村党组织领导下有序进行，确保党在农村的领导核心地位。同时，在村党组织的引导和协调下，党员和村民代表有效参与村务管理、村事决策，以“主人翁”的姿态而非“旁观者”的心态积极发挥作用。“1+1＋X”工作法打通了党群干群关系的淤积点，成为了党群干群关系的“润滑剂”。现在，村民不再见了村干部就指指点点，村干部也不再见了老百姓就躲躲闪闪。与2010年同期相比，2011年个访人（次）下降34%，集访批（次）下降48%，来信下降26%，信访总量减少45%。据2011年度测评，群众对村（居）主要领导的平均满意率为99%，比2010年提高了11.4个百分点。

二是增强了村民的民主意识和民主能力，实现了从“为民作主”到“由民作主”的根本转变。“1+1＋X”工作法为广大村民参与村级民主决策、民主管理、民主监督找到了有效途径，维护了村民的民主权利和民生权益。合庆镇勤奋村2009年有50个征地养吸老指标，由于操作中政策透明度不够，几十名村民闹访村委，甚至有人吃住在村委。2011年，该村又有15个养吸老指标。信息公开后，村民们对照《自治章程和实施细则》标准，没人吵更没人闹，仅几天时间就完成指标安排。“1+1+X”工作法在监督干部的同时也教育了群众。由于在制定和执行过程中充分尊重、相信和依靠群众，由此增强了村民的主人翁意识和自我管理、自我教育、自我服务的意识，调动了村民参与村务管理的积极性，规范了广大村民的行为，实现了从“为民作主”到“由民作主”的根本转变。

三是提高了村“两委”干部的工作能力，提升了村“两委”班子的公信力。在“1+1+X”工作法的强有力规约下，村“两委”干部的工作责任心、事业心、积极性、主动性大大增强，工作作风转变了，方式方法灵活了，办事效率提高了，能力水平提升了，在群众中的地位和威信也有了明显增强。2011年3-5月，合庆镇以公推直选方式进行基层党组织换届选举中，35个村（居）委的23个党支部中有13个支部书记全票当选，平均得票率超过97%，29个村、6个居委换届选举全部成功。2012年8月13日结束的第十次村居委换届选举中，参选率高达99.5%，在新成员达到41.5%的情况下，一次成功率为82.9%，同比提高9.4%，整个换届选举过程中基本没有信访投诉情况。

三、体会与启示

合庆镇创新探索的“1+1+X”工作法，是解决长期以来村民自治中透明度不高、操作性不够、制衡性不强等问题的一项重要尝试，也是新时期做好群众工作的一条宝贵经验。从实际运作的效果来看，“1+1+X”工作法带来的启示主要有以下三个方面：

（一）推动实现群众自治是最根本的群众工作。新时期群众的民主意识、利益观念日益强化，群众的变化必然带来群众工作的变化。新形势下的群众工作，过去自上而下、单向度的特点会越来越式微，上下互动、双向性的特点将愈来愈明显。对群众来说，就是要从制度上获得知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利的切实保障，就是要在更大程度上实现自我教育、自我管理、自我服务、自我监督。顺应当前群众工作的新特征和新要求，基层党组织有必要把群众工作融入群众自治中、在群众自治中体现群众工作，努力通过拓展深化群众自治的内涵，提升优化群众自治的品质，有效地把群众工作纳入规范化、程序化、民主化的轨道。

（二）民主方式和机制是做好群众工作的重要依靠。群众工作的主体是群众，做好群众工作就必须尊重群众的主体地位，听取群众的意见建议，运用群众的智慧力量。合庆镇在“1+1+X”工作法的推行过程中，充分调动村民的民主参与积极性，多次组织召开村民会议和村民代表会议，通过平等的对话、沟通等方式交换意见、达成共识，集体表决通过事关村民切身利益的“草根宪法”。实践证明，正是由于用民主方式凝聚民心、汇聚共识，才促成了民主参与、民主决策、民主管理和民主监督的有机结合。“1+1+X”工作法在扩大、保障群众民主权利的同时，也为基层干部建立起一个群众认同、运转有效的民主机制，有利于重大事项、重点难题的协商协调解决。

（三）对照实际解决问题是检验群众工作的关键标准。基层党组织离群众最近，群众工作的好坏基层群众感受最深。要做到群众工作既“叫好”又“叫座”，就需要从群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发，采取具体、有效、管用的方式手段，回应和满足群众的合理合法诉求。合庆镇“1+1+X”工作法独具亮点和特色的，就是走“从群众中来”的路子，集中民情民意，把与群众利益密切相关的“政策法规之外、道德情理之中”事项逐一梳理、逐一细化，形成有认同、可操作的系统性规章制度。在有“法”可依、有章可循的基础上，再走“到群众中去”的路子，通过宣传教育、示范带动，引导群众用自治的办法去解决自己的问题，既有的放矢又令人信服。