村党组织书记、村委会主任“一肩挑”领导体制是推进农村基层组织建设的一项制度创新。围绕如何扬长避短，科学规范“一肩挑”运行机制，在充分分析湖北省宣恩县村党组织和村民自治现状的基础上，通过与乡镇领导及村干部座谈，查阅相关资料等形式，我们开展了为期一周的调研和深入探讨。
一、村党组织书记、村委会主任 “一肩挑”的现状
（一）村党支部委员会和村民委员会组织在我国经济社会发展中的重要地位
村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是村各种组织和各项工作的领导核心，是团结带领广大党员和群众建设有中国特色社会主义新农村的战斗堡垒。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村党支部在村级组织中居于绝对的领导地位；村委会在村党支部的领导之下，负责村务日常管理工作。
（二）村党组织书记、村委会主任“一肩挑”的重要意义
实行“一肩挑”，从体制上实现了加强党的领导与完善村民自治的有机结合，强化了领导效能；从制度上促进了村 “两委”班子的协调运转；从操作上降低了村级组织的运作成本，有利于更好地发挥以村党组织为核心的村级组织的整体功能。
（三）宣恩县村党组织书记、村委会主任 “一肩挑”现状
宣恩县国土面积2737.17平方公里，辖5乡4镇，279个行政村，5个社区居委会，2698个村民小组，乡村人口31.78万人。我县第八届村“两委”实行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”比例为31.2%；今年是换届选举年，12月1日是全县农村“两委”班子换届选举日，按照省、州、县的统一部署，科学预案，精心组织，依法运作，截止12月5日我县第九届村“两委”实行村主职干部“一肩挑”的初步估计比例已达到95%以上。
二、推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”存在的问题
（一）工作任务重，工作压力大。
实行“一肩挑”，村主职干部职数减少，村干部减员不减事，村级各项工作的决策和落实都压在一个人身上，大事小事都要村党支部书记（村委会主任）出面协调和安排落实，特别是人口数量、村级事务、矛盾纠纷较多的村，由于干部精力有限，难以两头兼顾，会出现“两头抓”但一头也没抓好的现象，容易产生顾此失彼的局面，甚至影响到工作全局。如椒园镇黄坪村村民2084人，原书记、主任各1人，各项工作由2人共同完成，自今年6月作为全省的试点换届选举实行“一肩挑”后，村级工作由1人完成，每月工作时间在25天以上，每天的工作时间长达10小时以上。
（二）打破原有平衡，内部协调缓冲力量减弱。
实行“一肩挑”后，原有的平衡打破，领导班子内协调缓冲力量减弱，影响工作的有效开展。上届村“两委”仅有87个村为“一肩挑”，其中1000人以下的村占71.26%，1000-1500人的村占24.15%，1500人以上的村仅占4.59%。因主职干部职数限制，原村主职干部大多数转任村“两委”副职、委员或离任，增加村级班子内部协调难度。如李家河镇40个行政村，原村主职干部离任的15人，转任副职的12人，如何慰问好离任村主职干部及转副职的村主职干部，在新的村“两委”班子中寻找新的平衡是换届后乡镇党委一项难度较大的工作。
（三）干部选拔视野缩小，选拔和培养干部受限。
全面实行“一肩挑”，这就意味着只能从党员中确定村干部人选，大多数村党员只占村选民的6%左右。更多的优秀非党人员被“卡”在候选人之外。 一是部分村党员有限，如晓关侗族乡桥塘村，党员11名，常年外出党员7名，在家党员4名中还有1名因病长期卧床不起。二是制约农村实用人才、致富能手等进入村“两委”班子。
（四）容易混淆职能，履行职责难以区分。
尽管党务工作和村级事务性工作目标是一致的，但因二者的工作内容、工作对象、工作要求不尽相同，受“一肩挑”村干部能力大小和个人喜好的影响，容易造成工作责任不清和工作发展不均衡等问题。在开展工作时，很难分清是在履行村支部书记还是村委会主任职责。在调查走访时，部分村干部认为只要是上级党委、政府安排的工作，不管是党的工作还是政府工作，认真做好就行。这样一来乡镇政府和村党支部转变为实际的领导和被领导关系了。
（五）权力集于一身，干部监督管理难度加大。
实行“一肩挑”，权力相对集中，容易产生大权独揽、唯我独尊的思想。客观上为滋生腐败、滥用权力等现象的发生提供了新的条件，很可能产生村干部滥用权力和“一个人说了算”的问题，弱化了组织间的相互约束力。一是思想认识有偏差。有的认为，自己两个职务“一肩挑”，在村内是最高权威，村级事务决定权在自己手里，村里事可以个人说了算，自视高人一等，造成在工作中盛气凌人，处事武断。二是工作方法简单。一些村集中办公少，干部往往习惯于在家处理村务，工作中干部之间沟通不够，有些程序被简化；有的习惯于按老办法办事，不注意听取群众的意见。三是监督管理不到位。一些村干部宗旨观念不强，乐衷于搞“一言堂”，甚至把搞“一言堂”作为谋求私利、树立权威的手段，损害党的形象，激化干群矛盾，影响农村稳定。
（六）实现加强党的领导和选民意愿完美结合有难度。
在推行“一肩挑”过程中，村“两委”选举程序和操作方法上，全县实行先选村支委后选村委的方式。先行通过“两推一选”选举产生村党支部委员会，再动员和组织村支部书记参与竞选村委会主任。在进行换届选举过程中，又广泛宣传村书记、主任“一肩挑”和村“两委”交叉兼职的目的、意义，易产生以党内民主掩盖人民民主的现象。一是部分选民认为已选举产生村书记，又要求实行“一肩挑”，村委会主任实质上已经确定，投票选举只是形式而已。二是上届书记、主任工作配合好，在换届选举过程中，一人当选村书记后，在选举村主任时不积极主动参与竞选，让另一人当选村主任。
三、规范“一肩挑”运行机制对策及建议
鉴于此次换届选举推行村主职干部“一肩挑”的力度特别大，建议半年后对村主职干部“一肩挑”的运行情况一次详细全面的评估，以确保“一肩挑”机制良好运行。
（一）依法组织实施，规范工作运作。
推行“一肩挑”，应尊重法律，尊重农民群众的选择，坚持依法办事，体现选举人的意志，确保村党支部书记和村委会主任依法参选，公平竞争。同时，增强工作透明度，减少和消除地方宗族和派别势力影响，扩大选拔“一肩挑”村干部的视野，真正把优秀人才选拔到村党支部书记（主任）岗位上。在选举模式上，探索先选举村委会，对群众选举产生的党员村主任，再经过党内选举程序，担任村党支部书记，实现加强党的领导与村民自治的有机统一。
（二）拓宽选拔渠道，加强后备力量建设。
实行“一肩挑”，对村党支部书记、村委会主任的要求很高，既要有较高的思想觉悟和一定的政策理论水平，更要有适应市场竞争所必需的知识和实用技术。广开渠道，不拘一格培养选拔“一肩挑”人选。一是加大教育培训力度，利用各种形式组织培训，把致富能手培养成党员干部，把党员干部培养成为致富能手。二是扩大选人用人视野，从农村实用人才、致富能手、民营企业带头人、外出务工“回归”人员和回村复退军人等各类能人中选拔村“两委”后备人才。三是重视年轻党员培养，加大发展年轻党员工作的力度。把文化程度高、品质优秀、综合素质好的年轻人才吸纳进党组织中来，逐步培养成才。从根本上建立村“两委”干部经常受教育的新机制，创建农村领导人才梯次培养选拔的新途径。
（三）健全监管机制，加强权力制衡。
实行“一肩挑”的过程中要着力构建有效的监督约束机制，加大对村“两委”班子的监督力度。一是加强村级集体领导体制，村“两委”成员实行分工负责，涉及落实惠民政策等共性工作共同抓，产业结构调整等经济发展特色工作分头抓。二是落实工作职责，建立严格的岗位目标管理责任制，健全“一肩挑”村书记（主任）述职和报告工作制度，加大由乡镇党委、政府考核奖惩的力度。三是进一步规范和完善民主决策、民主管理制度，凡是事关村民切身利益的重大事项，必须经村“两委”班子联席会议共同议定，并经党员议事会、村民代表议事会讨论通过后执行，防止个人说了算。四是通过顶层设计加强村务监督委员会的作用，要全面推行村务、财务公开制度，使村“两委”的工作真正置于广大党员和群众的监督之下。
（四）建立保障机制，提高工作积极性。
一是合理确定村定补干部职数。根据人口多少确定村定补干部人数，1500人以下的村定补1人，1500—3000人的村定补2人，3000人以上的村定补3人；对人口虽不足但地域范围特别大的村，增加1名定补人数。二是建立村干部工资增长机制，使其待遇水平与工作量、工作业绩、农民人均收入等相适应。在提高村定补干部待遇的同时，加大误工补贴干部的补贴力度，进一步激发村干部一心一意干事业，放心放手谋发展的内在动力。三是完善村干部养老保障体系。目前，村主职干部参加城乡居民养老保险的，省财政每年给予2000元的任职缴费补贴。建议对任职10年以上的村副职干部给予一定的缴费补贴。提高村干部养老保险待遇水平，使其逐步达到城镇职工养老保险待遇水平。四是完善离任村干部补贴机制。提高任职10年以上村主职干部离任补贴标准；累计任村副职满10年或累计正、副职年限相加满10年，男性满60周岁、女性满55周岁的，享受离任村干部生活补贴。五是建立关怀制度。村主职干部离任后，通过结对子、重大节日慰问等形式定期走访慰问及帮扶，让离任村干部切实感受到党的温暖和关怀，进一步夯实党在农村基层的执政基础。
(湖北宣恩党建云平台供稿 刘友春 候广亮)
