山東威海市文登區：以“契約化+信用”機制提升鄉村治理效能

近年來，文登區聚焦新時期鄉村治理效能不足問題，探索實踐黨組織領導下的“契約化+信用”治理機制，通過將村級事務指標量化，並以契約的形式固化，對黨員、村民代表、普通村民各項行為評價賦分，同步將信用獎懲納入評價體系，形成綜合評價結果，輔以相應獎懲措施，引導廣大村民參與村級治理，形成了一條“人人有責、人人盡責、人人享有”的鄉村治理新路徑。

一、實施背景

探索“契約化+信用”鄉村治理機制，主要基於三個方面原因：一是契合基層自治要求。結合鎮村實際，文登區創新探索“契約化+信用”這一舉措，以農村基層黨組織為實施主體，增強農村黨員群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實效。二是著眼解決農村迫切問題。隨著鄉村振興戰略的深入推進，村級組織承擔的工作事務越來越多，農村黨員、村民代表缺乏主動參與村級事務的積極性，且存在年齡老化、素質不高等問題。如何調動黨員、村民代表參與村級事務的積極性，更好地發揮黨組織主導作用、強化村民主體地位，需要建立完善相關工作制度，以機制創新增強治理動力，推動問題化解。三是加強基層治理能力需要。以往制度著眼於單個群體，沒有將村庄治理、信用獎懲、志願服務等各類工作進行融合歸納，在推進落實中出現了條塊分割、各自為戰的情況，制度的累積疊加效應沒有充分發揮，亟需對涉及村級治理的相關文件制度進一步統籌整合，提升鄉村治理效能。

二、具體做法

（一）履責評價契約化，變“干部負責”為“人人有責”

系統梳理村級事務內容，對每項工作通過責任義務清單化、履責評價積分化，明確村級事務“誰來干、干什麼、怎麼干”。一是建立村級事務責任框架。出台《關於推行農村“契約化+信用”治理機制的意見》，對協商議事、環境治理、養老助殘等村級事務進行梳理，對照黨員、村民代表、村民的責任義務要求，細化分解19項正面、37項負面評價標准，將以往分散、模糊的行為要求變成系統化規范化的責任清單。比如，宋村鎮大澤頭村將全村劃分為4個網格，各網格設置環境衛生崗、“和為貴”調解崗、巾幗示范崗等6個自治崗位，有效提升了村民的履責意識。二是建立分類評價積分體系。分類設置黨員先鋒、村民代表模范、村民自治三類積分。其中，黨員先鋒積分、村民代表模范積分包括角色職責積分、居民信用積分兩部分，黨員緊扣履行義務、行使權利、發揮作用進行評價﹔村民代表圍繞履行職責、參與管理、自身貢獻等進行評價，在此基礎上融入個人行為信用評價，區分不同比例賦分。村民自治積分以村民信用積分為基礎，結合村民自治章程、村規民約，按照文明實踐、社會公益、公民公德等進行評價，通過信用正向激勵和負面約束等方式，推動黨員、村民代表和普通村民積極投身村庄治理。三是建立運行管理聯動機制。構建區、鎮、村三級聯動的運行管理機制，引導三級黨組織各司其職，推進頂層設計、貫徹落實、組織實施等不同任務，夯實鄉村治理制度體系。區級負責搭建評分框架，鎮級負責制定操作手冊、統籌指導，村級負責具體實施，並整合村民委員會、信用議事會等力量，以參與村級事務為內容完善積分制度，搭建村級事務共治平台，切實提高治理效能。

（二）積分評定過程化，變“即時監管”為“長效管理”

堅持以系統觀念抓好組織領導與保障，發揮區鎮村三級黨組織統籌聯動作用。積分評定工作由鎮街黨（工）委統籌推進，村級黨組織、村民委員會、信用議事會具體負責實施，列出每個階段的工作重點，確保方式簡便可行、過程公平公正、結果令人信服。一是明確“全覆蓋型”評分標准。完善清單化賦分機制，總積分由基礎分、獎懲分構成，逐人建立積分動態管理台賬。每項分值根據內容重要程度賦予，獎懲分主要根據參與村級事務的情況，融入鄉村振興、志願服務、矛盾化解等中心工作，在提交村民代表大會審議后，形成積分評價清單。二是實行“全鏈條型”評分流程。建立“每月登記、季度公示、年底總評”管理制度。月末由村民自主申報登記，季度末由村信用議事會核算公示，年底對個人積分進行核算總評。對黨員和村民代表，評出優秀、合格、基本合格、不合格4個等次﹔對村民，評出五星、四星、三星、二星、一星5個等次。三是組建“全參與型”評分隊伍。按照“黨員先鋒+村干部+群眾代表”的結構成立三支評分隊伍，以輪值形式擔任評分隊長，負責宣傳、評分、登記、評選等，接受全體村民監督。高村鎮黨委在各村成立了黨支部書記任組長的“1+4+N”治理工作團隊（黨支部書記任組長，黨小組長、村民代表小組長、村民網格長、志願服務隊長任副組長，N個專兼職網格員），大事集中議、小事分頭抓，有效提升村務治理水平。

（三）結果運用實效化，變“要我參與”為“我要參與”

以個人積分為准繩，區分黨員、村民代表、村民三類積分方式，採取精神鼓勵為主、物質獎勵為輔的方式，按照一定比例進行正向激勵和負面約束，激發村民參與村級治理的積極性和主動性。一是強化過程公開。以村務公開充分保障村民的知情權、參與權和監督權。通過線下線上，充分利用公開欄、微信交流群、大會通報等方式，對“契約化+信用”治理工作情況進行晾晒，將個人積分、考核排名等及時進行公布，保証各個環節公開透明並接受村民監督。二是強化正向激勵。對於優秀、合格、基本合格等不同等次的，統籌信用超市、鎮級農業社會化服務中心、村級惠民場所等積分應用場景，提供生活用品兌換、農機免費服務、養老照護費用優惠，並將積分等次與政治榮譽、評先選優等挂鉤。同時，鼓勵通過談心談話、結對幫教等方式，帶動后進村民發揮作用。三是強化負面約束。堅持為“戒”而非“懲”的原則，持續加大教育力度，倒逼落后等次的提升素質、參與村務。對評為“不合格”等次的黨員，按照規定作出處理﹔對評為“不合格”等次的村民代表，要求其限期整改或終止資格並另行補選﹔對於表現較差、排名靠后的村民，安排黨員干部進行“一對一”幫扶教育，帶動整改提升。其中，大水泊鎮黨委探索建立“實踐信用社”，通過信用正向激勵和負面約束等方式，讓誠信服務激勵村民積極投身村庄治理，發揮黨組織的組織功能。

三、工作成效

（一）鄉村治理制度機制更加系統。“契約化+信用”治理機制的推行，將農村黨員量化積分、村民代表量化積分、村民信用積分等制度貫通，構建起一套分工明確、管理規范的村級治理模式，形成了“設崗定責”“五色契約”等制度創新路徑，擴大了村級治理的責任體系和工作體系，實現了村內各類力量的有機整合。侯家鎮以“契約化+信用”治理機制為基礎，創新設立了黨員紅色“先鋒契約”、村民代表黃色“模范契約”、村民藍色“自治契約”、志願者綠色“服務契約”、“五老”人員銀色“調解契約”等村級“五色契約”，有效破除了過往村級力量不專業、村級工作搞大呼隆的問題，全鎮各項村級工作的推進速度顯著提升，先后化解了污水亂排、私人佔道使用等歷史遺留問題35個，節約衛生管護、卡口值班、安全巡邏等各項成本18.5萬余元。

（二）村民主體身份意識有效增強。“契約化+信用”治理機制通過將以往模糊且非形式化的約束條件清晰化，支部黨員、村民代表、普通村民的角色定位、責任義務進一步深入人心，各類主體在日常工作生活中有規可依、有章可循，主人翁意識不斷增強，參與村級議事、志願服務的積極性明顯提高，實現了從“要我干”到“我要干”的轉變，共商共建共享氛圍不斷濃厚。文登營鎮侯家庵村以“契約化+信用”為紐帶，引導村民自覺參與協商議事、文明實踐、信用志願等村級事務，先后組織開展公益志願服務活動90余次，總參與人數達371人次，黨員、村民的社會責任感和治理積極性進一步增強，村內各類會議的人員參會率提升8%，村級治理規范化、精細化水平不斷提高。

（三）村級各類事務運行持續規范。“契約化+信用”治理機制將農村紛繁復雜的事務進行了指標量化，通過設置合理、詳盡的考核指標，推行積分制的管理模式，將以往上級單向監督升級為上級審查、同級互評、群眾評議三向監督，推動鄉村治理由“一元管理”向“多元共治”轉變，有效規范了各項村級事務的開展，確保了村級工作平穩進行。“契約化+信用”工作推行以來，全區涉農領域檢舉控告量同比下降15.7%。同時，宋村鎮大澤頭村通過“契約化+信用”治理機制，實現了治理有效發展好、環境優美人居好、為民服務生活好的村庄“三好”發展，獲評了“第三批全國鄉村治理示范村”“第二批全省鄉村治理示范村”等榮譽稱號。

四、思考探討

（一）以統籌為方法，下好鄉村治理“一盤棋”。抓好鄉村治理，需要以系統觀念，至少抓好兩個統籌：一是縣（市、區）、鎮、村三級黨組織統籌聯動，二是村級各項事務的統籌兼顧。健全“契約化+信用”的制度設計，三級黨組織需要各司其職，完成頂層設計、貫徹落實、組織實施等不同任務，發揮好領導與保障作用。村級事務內容較多，涉及多個方面，隻有以參與村級事務為內容，完善積分制度，整體推進鄉村治理，才能切實提高治理效能，扎實推進鄉村振興。

（二）以契約為紐帶，凝聚基層治理“一條心”。鄉村治理涉及多元主體，以契約的方式把所有主體的積極性主動性調動起來，實現共治共享，這是很有價值的探索。以“契約化+信用”為切入點，將村民分為黨員、村民代表、普通村民三類主體，分類建立積分管理制度和評價方式，使他們的權責意識得到加強、政治覺悟得到提高、自身價值得到彰顯，形成了“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理格局。

（三）以自治為根基，激活鄉村治理“一池水”。“契約化+信用”治理機制以積分管理為抓手，把村內矛盾化解、議事協商、志願服務等事項與村民日常行為挂鉤，充分給予村民對村級事務的“參與權”、信用行為的“評價權”、重大事項的“知情權”，讓村民成為村級治理的決策主體、執行主體、監督主體、受益主體，真正讓村民自治融入農村事務各個環節、方方面面，不斷增強自治意識和能力，群策群力提高鄉村治理效能和水平。