山東青島市：構建“鄉村公共資源+強村共富公司”促新型農村集體經濟發展機制

一、背景

青島市是東部重要沿海開放城市，也是“萊西經驗”的誕生地，共有涉農鎮街84個，行政村944個、村改社區216個，農村黨員16.7萬名。近年來，市委市政府高度重視“三農”工作，圍繞深化拓展“萊西經驗”，學習運用“千萬工程”蘊含的發展理念、工作方法和推進機制，探索以農村基層黨組織統領鄉村發展融合、治理融合、服務融合“一統領三融合”實踐路徑，正在加快建設鄉村振興齊魯樣板先行區，強力推進城鄉融合發展。

隨著工業化、城鎮化的快速推進，農村的社會結構、經濟結構、組織結構都發生了深刻變革，城鄉融合、區域融合、一二三產融合的趨勢日益明顯。如何更好地發揮“統”的作用，以農村基層黨組織為領導，以產業為紐帶，以市場需求為導向，完善利益聯結機制，賦予雙層經營體制新的內涵，成為新時代抓黨建促鄉村振興的重要課題。從青島市情況看，農村集體經營性和非經營性資產規模達到1178億元，集體土地總面積1130萬畝，但前些年，有的耕地、廠房等鄉村公共資源長期閑置甚至被侵佔，大多產業資源靠小農戶經營缺乏統籌，各級投入鄉村的大量資源沒有作為資產去運營管護，存在公平正義缺失、資源經營分散、資源利用低效等問題。這些問題直接影響了鄉村產業發展，弱化了黨組織、村集體與村民的利益聯結，影響了黨在農村的執政根基。解決以上問題，迫切需要強化農村基層黨組織統領作用，有效激活鄉村“沉睡”資源。

二、做法

近年來，青島市圍繞深化拓展“萊西經驗”，聚焦破解公共資源散、集體經濟弱、合作社開拓市場難等問題，發揮組織的力量、運用市場的手段，開展黨建統領鄉村公共資源共享行動重新組織資源，組建強村共富公司有效盤活資源，走出了一條抓黨建促鄉村振興、實現共同富裕的青島路徑。新聞聯播、《人民日報》《中國組織人事報》《瞭望》等報道刊發了我市相關經驗做法。

（一）聚焦破解鄉村公共資源為少數人壟斷享用的問題，實施黨建統領鄉村公共資源共享行動。

為倡樹鄉村公平正義，把鄉村公共資源重新組織起來，青島市實施黨建統領鄉村公共資源共享行動，開展農村集體“三資”侵佔挪用專項整治，打好“清理、回收、管理、使用”組合拳，讓被侵佔、低效使用的資源重回村集體。

一是堅持精准摸排，確保鄉村公共資源“底清賬明”。針對鄉村公共資源類型和利用情況，聚焦閑置低效、非法侵佔、問題合同、環境整治四項突出問題，由鎮村黨組織牽頭開展全域摸排、明晰家底。市、區市、鎮街、村庄四級聯動召開動員會、培訓會1100余次，採取村級廣播、明白紙等形式，村庄黨員干部主動宣傳發動，做到家喻戶曉。組織鎮村干部成立清查專班，採取查閱檔案、實地丈量、入戶走訪等方式，一家一戶盤點、一房一地復核。對難以認定或存在爭議的，由村黨組織提前研究，嚴格按照村級重大事項議事決策程序，逐個審議、表決、確認。結合摸排情況，建立村集體資產、鄉村范圍內國有資產、無形資產、經濟合同、環境利用5類台賬，利用村級公開欄、農村“三資”管理信息平台等張榜通告，廣泛接受黨員群眾監督，做到底數清、情況明、數據准、群眾服。

二是堅持聯動清欠，確保鄉村公共資源“顆粒歸倉”。結合國土空間規劃，以鎮、村行政區劃為藍本，制定問題整治作戰圖，將“應收未收”資源分類標注、銷號管理。結合常態化掃黑除惡斗爭，廣泛發動鄉村各種力量，創新村干部和黨員帶頭清、發動親屬配合清、帶動群眾主動清、適度獎勵助力清、司法聯動兜底清“六清”舉措，確保應收盡收。在區市成立由紀委監委、政法、公安等部門組成的司法工作專班，對82個涉法涉訴問題，開通“綠色通道”，依法推動快辦快結﹔對主動清繳的，根據清繳時間節點，給予不同程度減免，並作為評定文明家庭、信用積分等的重要參考﹔對不主動清繳的，發揮村庄道德評議會、“一村一法律顧問”作用，講清利害關系，做好思想工作﹔對拒不清繳的，開展司法訴訟，從嚴追究責任。為確保資源清查回收徹底，將市、區市、鎮三級公開信訪舉報電話張貼到6000多個新村和自然村，保持維護公平正義的高壓態勢。去年以來，全市已清查回收土地6.1萬余畝，規范問題合同5萬余個，清繳陳欠11.9億元，整治成效超過近6年來總和。

三是堅持長效管護，確保鄉村公共資源“滴水不漏”。把2024年作為農村集體“三資”監督管理提升年，出台《村級財務管理“八嚴格八不准”規定》，把鄉村公共資源管理處置納入村級重大事項，探索建立“五議一審兩公開”議事決策程序，創新黨員議事代表制度。結合數字鄉村建設，依托農村集體“三資”監管系統平台，試點開展農村資產資源數字描邊上圖，將摸排出的各類鄉村公共資源四至邊界、地塊性質、產權歸屬等情況，全部在數字土地上清晰體現、精准管理。制定《關於健全村干部權力監督約束機制的意見》，對鄉村公共資源富集村的黨組織書記進行“提級監督”，全面禁止村干部及其親屬承攬或插手本村工程項目，有效杜絕了村干部利用鄉村公共資源進行權力尋租的隱患。

（二）聚焦破解農村集體增收路徑單一的問題，促進強村共富公司高質量發展。

為盤活鄉村資源、培育優勢產業、拓寬增收路徑，青島市強化黨對農村經濟工作的統一領導，組建強村共富公司產業發展平台，以“政治原則”規范“資本法則”、完善“市場規則”，讓“有為政府”和“有效市場”緊密結合、互促共進。

一是以組建實體公司為突破，搭建發展平台。堅持黨建引領、公有權屬、合作共贏、因地制宜的原則，按照黨委領導、政府推動、市場主導、企業運營的思路，由區市、鎮、村三級黨組織主導，組建了由國有或集體資產控股的強村共富公司，以市場化手段運營鄉村資產資源。將各類財政涉農資金投入強村共富公司，引導村集體和村民將土地、技術等入股，幫助集體和農民增加收入。強村共富公司，在發揮黨組織領辦合作社整合內部資源優勢的同時，在發揮社會資本對接市場能力強的優勢的同時，多了一種公有制佔主體的經營主體，來補齊合作社開拓市場的短板，補齊社會資本逐利天性的短板，解決如何更好地貫徹黨的政策、履行社會責任等問題，打造了黨組織領辦合作社“升級版”。在區市，組建區市級強村共富公司，依托背靠政府、內聯鎮村、外聯市場優勢，統籌縣域鄉村公共資源綜合利用，與鎮級、村級強村共富公司和其他社會資本開展股份合作，共同運營重點產業項目。在鎮街，組建鎮級強村共富公司，重點承接區市級強村共富公司的產業項目落地，聚攏鎮域各類發展要素，引導村集體入股合作，實現整鎮資源一體整合、抱團發展。黃島區大場鎮聚焦“地、人、房、錢”四要素，領辦田園、勞務、鄉舍3個專業合作社和鎮級強村共富公司，通過搭建“三社一司”發展平台，整鎮統籌資源，走出一條“黨組織+專業合作社+強村共富公司”的強村富民新路子。在村庄，採取多村聯建、強村獨資、村企合作等方式，審慎組建村級強村共富公司，重點開展農產品加工銷售和品牌運營、小型鄉村工程、物業管理服務等，把鄉村公共資源增值收益最大限度留給村集體和村民。目前，全市已成立392個強村共富公司，帶動集體增收3.2億元。

二是以完善運行規則為重點，提高運營質量。把准公司定位。引導強村共富公司主要在“市場不願干、干不了，農民干不好”的領域從事經營活動，結合實際確定資源經營、物業出租、居間服務、訂單生產、工程承攬5種經營穩健的發展項目。去年以來，各級強村共富公司通過土地托管、物業經濟、勞務服務、承接200萬元以下小型鄉村工程等方式，帶動村均增加集體資產5.6萬元。完善運行機制。制定《關於促進強村共富公司高質量發展的會議紀要》，創新33條政策指引，完善公司架構、運營監管、議事決策、收益分配等機制。對處於起步階段的強村共富公司，設置3年培育期，履行民主決策程序后，經營收益可暫不分紅、主要用於保障公司發展。把黨的領導有關要求寫入強村共富公司章程，黨組織書記兼任董事長，及時把公司符合條件的業務骨干發展成黨員，把黨員培養成業務骨干，加強黨組織對重大事項的前置討論決定。強化風險管控。制定強村共富公司監管的若干措施，確定負面清單、項目評估、資產保護等5項制度，劃定嚴禁單位或個人侵佔國有、集體資產份額、嚴禁舉債經營等10條紅線。開展分類管理，按照“示范”“創優”“強基”分類整建、細化指標、動態調整，98個“空殼”公司有序注銷。

三是以多措並舉賦能為抓手，放大綜合效能。人才回引賦能。堅持以產引才、以才興產的發展路徑，依托強村共富公司運營的產業項目，回引3000多名“鄉村振興合伙人”和157名職業經理人返鄉創業。選派5600多名駐村第一書記和工作隊助力強村共富公司發展。優選48名致富能手擔任村級強村共富公司經理助理，條件成熟的納入村干部后備力量。項目扶持賦能。建立共富項目推送機制，相關部門向強村共富公司推送2500多個優質項目。市財政每年拿出5000萬元銜接資金，採用“撥改投”方式支持強村共富公司發展。實施的81個“萬村共富”項目，55個交由強村共富公司承接。建立“競爭性立項+財政資金初投+社會資本跟投”的項目培育機制，舉辦市級強村共富爭先賽，組織10個項目登台打擂，撬動商協會、金融機構等超過5600萬元社會資本跟投。城鄉聯建賦能。制定《關於開展城鄉基層黨組織聯建共建工作的實施意見》，組織5個主城區向5個涉農區市全面開放場景，53個城市街道與71個涉農鎮街全面結對。以強村共富公司為主平台，開展“平度優品·好市北出”共富市集、“萊西有禮·李滄有情”等共建活動100多場次，推動1300余噸“土特產”進小區，帶動集體增收750多萬元。平台激活賦能。獲批國家級農村產權流轉交易整市試點，搭建農村產權交易平台，實現鄉村公共資源進入平台交易、統一對接市場。今年上半年資產交易額就達到12億元，超過去年全年交易額的80%，增加集體收入2100多萬元，最高溢價率150%。開展強村共富直播帶貨、網紅農產品、金牌帶貨村書記評選等活動，用網絡資源打通強村共富公司銷售渠道，促進集體增收。

（三）聚焦破解發展新型農村集體經濟組織保障不夠有力的問題，以組織體系為重點夯實基礎。

青島市以組織體系建設為重點，通過健全領導體制、建強黨員隊伍，狠抓典型培育，形成了齊抓共管、協同推進的工作合力，為發展新型農村集體經濟提供堅強組織保障。

一是健全上下貫通、執行有力的領導體制。青島市成立黨的建設工作領導小組，組建鄉村組織振興工作專班，定期召開會議研究集體經濟發展。市級召開“鄉村公共資源+強村共富公司”促新型農村集體經濟發展機制座談會和黨建統領鄉村公共資源共享行動現場推進會，以市委辦公廳、市政府辦公廳名義印發《關於黨建統領鄉村公共資源共享促村集體增收的指導意見》。落實區市黨委主體責任，成立由區市黨政“一把手”任“雙組長”的領導小組，整合紀委監委、組織、政法、農業農村等部門力量，加強頂格協調，深入一線指導。健全1名區市領導班子成員聯系鎮街、1名鎮街領導班子成員幫包村庄工作機制，每年至少推進解決2個集體經濟發展的突出問題。落實鎮街黨委主導責任，精准確定推進措施，逐村摸清資源條件，逐村研究集體經濟發展項目。落實村黨組織具體責任，對集體經濟薄弱的納入軟弱渙散整頓范圍，先強化村級班子再研究發展路子。

二是優化條塊融合、統籌有力的組織體系。堅持抓鎮促村、整鎮推進、全域提升，將5423個行政村調整為944個行政村，以村民小組為基本單元劃分3.1萬多個村級網格，優化“鎮黨委—村黨組織—自然村黨組織—網格（村民小組）黨小組—黨員中心戶”的組織鏈條。分類制定集體資產融合指引，創新直接融合、折股量化、存量挂賬三種資產融合方式，全市89.7%的建制調整村已經實現資產融合，資產全部由新合並的村庄統一經營管理。選優育強村黨組織書記，市級每年開展村黨組織書記全員輪訓和鄉村振興“擂台比武”，241名政治過硬、業績突出的村黨組織書記納入專業化管理，年待遇報酬平均超過10萬元。實施村黨組織書記后備力量培育儲備三年行動，區市黨委書記牽頭逐村摸排研判，每個村庄平均儲備4名后備力量。開展村黨組織書記履職評估每季度整縣大排名，健全“一肩挑”后村干部權力監督約束機制。投入4050萬元黨費高標准打造27個鎮街黨建綜合陣地，為鎮村黨組織指導集體經濟發展打造綜合服務平台。

三是鍛造政治可靠、作用突出的黨員隊伍。把黨員隊伍體系化建設作為市委書記抓基層黨建突破項目，出台《關於加強黨員隊伍體系化建設的意見》，召開全市黨員隊伍體系化建設工作推進會，以建強農村黨員隊伍推動集體經濟高質量發展。推進發展黨員精准化，落實政治上不合格的負面清單，加大在青年農民特別是致富能手、返鄉入鄉創業人員中發展黨員力度。推進黨員教育系統化，聚焦鄉村振興開發系列特色課程，實體化運行134個鎮街黨校，去年以來，累計培訓農村黨員17.5萬余人次，增強黨員帶富致富能力。推進黨員管理精細化，印發《關於開展高質量主題黨日的意見》，在全市推廣“紅帆支部”，兜底做好5800余名流動黨員管理。推進作用發揮常態化，廣泛開展設崗定責、承諾踐諾等，引導農村黨員在集體經濟發展中發揮骨干作用。推進黨務工作規范化，召開全市黨員檔案規范化管理現場觀摩會，實施村黨組織書記檔案縣級集中管理試點。

四是構建敢打頭陣、勇當先鋒的引領機制。制定《全市農村基層黨建示范點培育三年攻堅計劃》，按照區市有亮點、鎮街強特色、片區樹樣板、村庄創示范的思路，優先將集體經濟發展成效明顯的農村基層黨組織納入培育范圍，對標全省全國先進，市財政投入2000萬元、市管黨費投入400萬元，市級下沉力量、精准務實培育20個市級示范點。以鄉村振興示范片區為資源整合平台，高質量建設10個市級、36個區市級示范片區，推動各類產業發展資源向示范片區集聚。舉辦“鄉村組織振興”專題新聞發布會，每半年召開全市示范點觀摩會，現場評分晒績。及時總結創新做法，加大典型宣傳力度，充分彰顯典型示范引領作用。

三、成效

近年來，青島市結合實際探索的“鄉村公共資源+強村共富公司”促新型農村集體經濟發展機制，是強化黨的領導、提升鄉村治理水平、推動共同富裕的有效途徑，也是深化拓展新時代“萊西經驗”的創新舉措，為加快建設鄉村振興齊魯樣板先行區提供了堅強組織保障。

一是更加有力地強化了黨的領導，進一步夯實了黨在農村的執政根基。“手裡沒把米，喚雞也不來”。不發展壯大村集體經濟，村黨組織在老百姓心中就沒有號召力，黨組織的政治功能和組織功能就會弱化虛化邊緣化。如果富了老板、窮了集體、苦了老鄉，必將動搖黨在農村的執政根基。通過構建“鄉村公共資源+強村共富公司”促新型農村集體經濟發展機制，鄉村公共資源由散到統、農村生產經營由分到合、村集體經濟由弱到強，健全了黨組織、村集體和村民的利益聯結，增強了農村基層黨組織的政治功能和組織功能。在實踐過程中，廣大農村基層黨員干部沖鋒在發展一線，推動村庄對接市場，幫助強村共富公司抵御風險，這同時也錘煉了鎮村干部的工作作風，提高了領導鄉村產業發展的能力。近年來，141名區市、鎮、村黨組織書記和班子被省、市委表彰為“擔當作為好書記”“干事創業好班子”。

二是更加有力地倡樹了公平正義，進一步提高了鄉村治理體系和治理能力現代化水平。從實際情況看，好多地方的農村有不少鄉村公共資源長期被侵佔霸佔、低效使用﹔有的群眾長期無償佔有集體土地﹔有的村庄發包土地，承包費遠遠低於市場價，甚至違規簽訂合同，等等。這些問題的存在，不僅僅侵蝕了鄉村的公平和正義，還侵害了集體的利益，更損害了黨群干群關系。通過開展黨建統領鄉村公共資源共享行動，調動鄉村各類治理資源和力量，把家底梳理清晰，讓該收回來的收回來，該管好的管起來。在實踐過程中，青島市將共享行動的有關要求融入村規民約，變黨的號召為群眾的自覺，把依理依情的“軟約束”與依法依規的“硬招數”有機結合起來，弘揚了新風正氣。結合開展共享行動，推行“1+1+N”工作機制，為每個村設立1個司法行政工作室、配備1名法律顧問、組建多個調解小組，累計處置資產資源矛盾糾紛1.6萬件。探索鄉村治理“微積分”“德育銀行”等做法，將共享行動的有關要求量化為積分指標，與村民福利等挂鉤，激發了群眾參與積極性。萊西市被評為全國鄉村治理體系建設試點單位，鄉村治理積分制的有關做法被中央農辦在全國推廣。

三是更加有力地推動了產業提檔升級，進一步促進了共同富裕。通過組建強村共富公司，創新鄉村公共資源盤活路徑，大力發展休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿等新產業新業態，大抓農產品冷鏈、畜產品加工、倉儲等一二三產業融合發展項目落地，推動了鄉村產業提檔升級。打破了小農戶的生產經營方式，推動了土地適度規模經營，加速實現了集體增收、村民致富，讓廣大農民群眾聽黨話、感黨恩、跟黨走。“青島農品”區域公用品牌，連續五年位列中國區域公用品牌排行榜前十名。全市培育農產品加工、現代畜牧業2條千億級產業鏈，壯大奶業、禽肉等6大特色農業產業集群，農業“新六產”發展指數持續位居全省第一。2023年全市都市現代農業發展水平位居全國大中城市第六位，農產品出口額位居全國城市首位。集體收入50萬元以上的村庄超過90%，農村居民人均可支配收入達到2.97萬元，增速高於城鎮居民2.2個百分點，共同富裕道路越走越寬。

四、探討

隨著鄉村振興戰略的深入推進和城鄉融合發展步伐的不斷加快，鄉村公共資源的價值特性日益明顯。如何強化農村基層黨組織的統領作用，發揮黨的政治優勢、組織優勢和群眾工作優勢，進一步提高鄉村公共資源利用效益，發展農業新質生產力，加快實現共同富裕，已經成為新時代抓黨建促鄉村振興的關鍵所在。

青島市站在講政治的高度重新審視鄉村產業發展，對激活鄉村公共資源進行了創新探索，在推動黨建引領城鄉融合發展上進行了有益嘗試。從內在邏輯看，鄉村公共資源共享行動是前提基礎，強村共富公司是平台載體，發展新型農村集體經濟是實現共同富裕的重要路徑。隻有讓鄉村公共資源重回村集體，再通過強村共富公司有效盤活資源，才能更好地發展新型農村集體經濟、實現共同富裕。基於這些認識，青島市健全“鄉村公共資源+強村共富公司”促新型農村集體經濟發展機制，這既是對以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制豐富和發展的有益探索，也是堅持家庭承包經營的基礎性地位、培育新型經營主體的創新實踐。這個系統打法，有效經略鄉村公共資源，強化利益聯結機制，加快共同富裕步伐，使黨對農村經濟工作的領導更加夯實，黨在農村的執政根基更加穩固。