湖北石首市：黨建引領省際毗鄰地區基層治理的高基廟探索

一、背景

石首市地處江漢平原與洞庭湖平原結合部，長江穿境而過，蜿蜒曲折，具有“一江兩岸，跨江而治”顯著特征，是中國麋鹿之鄉、中國江豚之鄉、中國長吻鮠之鄉，有著“鄂南明珠玉石首”的美譽。石首既是“長江經濟帶”和“江漢平原鄉村振興發展示范區”的覆蓋縣市，又是洞庭湖生態經濟區的門戶城市。高基廟鎮與湖南華容縣接壤，屬典型的省際毗鄰地區。長期以來，在“行政區邊界衰減”規律和“以鄰為壑”“邊界權責模糊”等影響下，成為一個特殊的區域，矛盾糾紛預防難、排查難、化解難，最容易暴露和集中發生“非一體化”狀態下導致的問題。同時，由於遠離大中型城市，是經濟發展的末梢地帶，加上交通基礎設施建設存在短板、區域統籌協調機制不健全等原因，這裡的經濟發展水平與發達地區差距仍然較大。

二、主要做法

2022年9月，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳下發《關於開展美好環境與幸福生活共同締造活動試點工作的通知》，要求以試點為模式，探索決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享的方法和機制，形成一批可復制可推廣的經驗。這一背景下，湖北荊州與湖南岳陽啟動“紅色領航護碧水、共抓保護促發展”區域黨建合作，岳陽華容與荊州石首率先行動，以打造區域黨建共同體、建設共同富裕示范區為目標，啟動實施黨建共建、干部共育、產業共聯、區域共治四大示范工程，打造共富課堂、產業聯盟、雙向奔赴等黨建品牌，兩地10個毗鄰鄉鎮、30個毗鄰村（社區）同步聯動。高基廟鎮黨委和各村（社區）級黨組織基於區域黨建合作共建平台，持續深化黨建引領基層治理體制機制創新，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘和黨員先鋒模范作用，探索出以黨建聯盟打破邊界壁壘，以善治樣本掃除治理盲區，以“紅色動能”推動融合發展的省際毗鄰地區基層治理高基廟樣本。

（一）“黨建聯盟”打破“邊界壁壘”

石首市高基廟鎮、華容縣萬庾鎮通過區域黨建合作共建，打破地域、行政區劃限制，強化黨員的先鋒模范作用，擴大黨在基層各類組織的覆蓋面和滲透力，不斷把黨的領導和制度優勢轉化為社會治理效能，把基層黨組織建設成為領導基層治理、團結動員群眾的堅強戰斗堡壘。

一是“雙向管理”探索流動黨員教育管理“新路徑”。高基廟鎮與華容縣萬庾鎮簽訂《區域黨建合作毗鄰鄉鎮流動黨員雙向教育管理合作協議》，兩地共享流動黨員名單，並為流動黨員代表頒發《流動黨員教育管理服務一本通》。兩地堅持“一方隸屬、雙向管理”，通過設立流動黨員“紅色驛站”，拓寬黨組織聯系黨員、教育黨員、管理黨員、服務黨員的渠道，改進和加強流動黨員教育管理，有效破解流動黨員教育管理難題，實現兩地信息互通、教育共管、培訓互認、資源共享，讓流動黨員“漂泊有港灣、離家有組織”。同時，兩地流動黨員圍繞本地中心工作、重點任務，開展“引流回巢”行動，積極返鄉創業就業，當好產業發展的信息員、傳播家鄉的宣傳員、招商引資的聯絡員。

二是“雙向奔赴” 探索農村基層干部培養“新平台”。石首、華容兩地共同商討制定了《石首—華容毗鄰村（社區）干部交流挂職管理辦法》，互派45歲以下，大專及以上學歷的優秀村干部到毗鄰村（社區）開展交流挂職活動。兩地充分發揮挂職干部宣傳、推介、聯絡紐帶作用，在資源共享、產業合作等方面牽線搭橋，建立對接合作的新路徑、新平台，推動基層組織拓展合作領域、創新合作方式、釋放合作潛能，促進毗鄰鄉鎮和村（社區）實現資源共享、發展共建、治理共聯。

三是“雙向發力” 探索區域黨建合作共建“新格局”。石首華容兩地共同開展區域黨建“共富石華”“活力石華”“美麗石華”三項行動，簽署跨區域電商合作、中藥材產業合作項目協議，法院跨區域司法協作備忘錄。其中“共富石華行動”主要圍繞抓黨建促鄉村振興，做實一個共富品牌、培育一支電商隊伍、鞏固一批產業聯盟、開展一次互比互看“四個一”活動﹔“活力石華行動”將聯合開展“四季村晚”“和美鄉村健康跑”文體活動，就跨省就業聯盟、“跨省通辦”政務服務開展戰略合作﹔“美麗石華行動”主要是毗鄰村互相推廣基層治理的經驗和做法，聯合開展禁漁大執法、動物大保護、交通大整治、“三防”大聯動，共護綠水青山，維護淳朴民風。

（二）“善治樣本”掃除“治理盲區”

“五一廣場”位於湘鄂兩省的高基廟、萬庾、鲇魚須三鎮交界處，因三鎮五村（保貞堂村、劉家場村、謝家鋪村、回龍村、田鋪村）一組交匯於此而得名，人情社情復雜。在《區域黨建合作共建協議》框架下，石首華容兩地認真學習新時代“楓橋經驗”，創新實踐“四民工作法”，以基層有效治理為切入點，設定合理、靈活、有效、管用的機制，破除治理上的“人為藩籬”，掃除省際毗鄰地區“治理盲區”。

一是一張桌子解民憂。三鎮五村共建“長桌”流動議事平台，一張長桌、十幾個小板凳，讓湘鄂兩省黨員干部、群眾政策同學習、有事共商議。“長桌”流動議事會在三鎮五村輪流舉辦，堅持以問題為導向、以群眾滿意為標准，分類梳理收集的問題和意見，對協商議事結果跟蹤處理。

二是一塊牌子聚民心。依托區域“黨建聯盟”，高基廟鎮、華容縣萬庾鎮、鲇魚須鎮建立聯防聯控作戰體系，將“五一廣場”劃分網格，繪制成居民分布圖，建立“五一廣場”網格站，聯合開展“湘鄂邊平安家庭”創建活動。通過群眾共商共議，統一明確“湘鄂邊平安家庭”評選標准，採取大會表揚、物質獎勵等手段，帶動越來越多的群眾參與基層社會治理，變“要我參與”為“我要參與”。今年以來，經過村民自薦、鄰裡互評、湘鄂共議等環節，共有11戶家庭被評為“湘鄂邊平安家庭”。

三是一支隊伍齊民心。三鎮五村聯合在五一廣場周邊區域建立起了一支由黨員志願者牽頭，“五老”“鄉賢”“致富能手”“新農人”及村民代表等共同參與的志願服務隊伍，並由湘鄂兩省的黨員干部分別擔任正副隊長。志願者隊伍活躍在人居環境整治、全域拆建、防汛抗旱、矛盾糾紛調處、治安巡邏一線。大家閑時同學習、有事同商量，鄰裡之間關系愈發融洽，村民們的獲得感、幸福感和安全感更加強烈。

（三）“紅色動能”推動“融合發展”

石首、華容兩地以區域黨建聯盟為基礎，在推動黨建工作融入產業鏈、賦能產業鏈發展上持續用力，以堅實有力的“黨建鏈”凝聚產業鏈合作、創新、發展“最大公約數”，把黨建工作的政治引領力、組織凝聚力有效轉化為產業發展推動力、服務保障力，為推動省級毗鄰地區產業發展，加快形成“新質生產力”注入強勁“紅色動能”。

一是搭建“共富課堂”。依托區域黨建合作共建平台，石首市與華容縣共同建設“共富課堂”，完善集“理論授課+現場指導+實踐操作+交流研討”為一體的課程體系。兩地各選5個村和1個農業合作社作為“共富課堂”實訓基地，聯合選聘行業共富導師100名，組建“共富導師專家庫”。每年開展一次“擂台比武”活動，舉辦1期共富論壇，每季度聯合開展1次主題黨日和志願服務活動。

二是打造“示范園區”。高基廟鎮與華容縣萬庾、鲇魚須鎮等周邊10個鄉鎮共同編制示范區建設規劃，協同謀劃實施重大項目、推進改革創新、爭取政策支持，促進資源要素高效配置，共同把省際毗鄰地區打造成經濟發展綜合區、創新區、示范區。

三是實施“跨省通辦”。“不用兩地跑，在石首就能把手續辦好，真是太方便了！”近日，岳陽某商貿有限公司法人楊先生在石首順利完成了企業遷入的相關手續，該企業順利“落戶”高基廟鎮。以往企業辦理異地遷移業務，按照法定程序，申請人需要攜帶材料反復往返遷入地和遷出地辦理相關手續，費時費力。實施“跨省通辦”后，企業實現了異地申請、屬地審核、協同辦結，打破了行政區域限制，大大減少了申請人的辦事時間和成本。目前“跨省通辦”平台已梳理30余件可辦服務事項，已成功辦理醫保、不動產、社保等領域服務事項169件。

四是推動融合發展。石首市高基廟鎮與華容縣萬庾、鲇魚須鎮等周邊10個鄉鎮發揮優勢產業的輻射功能，採取“支部+企業+農戶”“支部（合作聯社）+基地+農戶”等多種產業化經營模式，盤活資產資源。兩地毗鄰地區圍繞共同產業建鏈、延鏈、補鏈、強鏈，把黨組織建在產業鏈、黨員聚在產業鏈，讓人才育在產業鏈、農民富在產業鏈上，推動毗鄰地區產業互補、深度融合。

三、成效

石首市高基廟鎮在探索省際毗鄰地區基層治理過程中，堅持以高質量黨建引領高質量發展，打破“邊界壁壘”，掃除“治理盲區”，推動“產業煥新”。這一做法打破了區域上的界限，把發展資源凝聚起來，體現了創新、開放、共享的理念，彰顯了一體化治理和融合式治理帶來的管理效果和發展效應，形成了社會互治互管、公共服務互認互通、產業協作互融互促的區域融合發展新格局。

一是推動了區域經濟發展。湖北省石首市、湖南省南縣、華容縣、安鄉縣、君山區共同編印完成了《湘鄂邊區域旅游融合發展旅游指南》和《湘鄂邊區域旅游手繪地圖》，4條湘鄂邊區域旅游精品線路規劃落地，五縣市區2至3日休閑旅游模式定型。湘鄂邊五縣市區區域旅游融合發展取得了合作平台“搭起來”、制度框架“立起來”、旅游資源“引進來”、精品景點“推出來”的初步成效。同時，毗鄰地區良好的營商環境還吸引了一大批企業負責人、致富帶頭人投資興業，產業鏈條集聚效應明顯，既提高了農業產業增收致富的能力，又解決了省際毗鄰地區村民的就近就業問題。

二是打造了美麗邊界。兩省三鎮五村聯合開展環境綜合整治，堅持“拆前共商、拆后共建”的原則不變，堅持“黨員帶頭、群眾跟上”的標准不變，堅持“拆、清、修”一體推進，以拆違治亂、拆違還路、拆違增綠、拆違添景等方式，持續推進農村人居環境整治，讓群眾感受到實實在在的變化。三鎮五村充分利用當地自然資源和文化稟賦，聚焦鄉土味道，保留鄉村風貌，體現農村特點，不搞齊步走、一刀切，建設后的毗鄰地區，看得到山，望得到水，留得住鄉愁。過去，480省道兩旁村民們亂搭亂建、雜樹瘋長清理不及時，導致過往車輛司機視線受阻，多次發生交通事故。今年初，通過集中整治，道路沿線居民主動拆除違建、清理雜樹、鋪設步道，栽植花草，建公園廣場，道路兩邊環境煥然一新。以前的“三不管”路段變成了湘鄂邊“最美省道”。

三是促進了基層善治。兩省三鎮五村立足邊界實際，聯合發出《移風易俗》倡議，修訂完善《村規民約》100余條，調整充實紅白理事會、道德評議會、村民議事會和禁毒禁賭會人員，發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和新時代文明實踐所（站）陣地作用，開展“文明家庭”“好媳婦”“好婆婆”“清潔戶”“文明戶”等評選活動，選樹一批改陳規、破陋習、除低俗的先進典型，用身邊人、身邊事引導毗鄰地區廣大群眾爭做移風易俗工作的踐行者、引領者和宣傳者。如今，“是非地”已變成了當地群眾的“聯心地”，難管地帶已經成為基層治理的“善治樣本”。

四、思考

省際毗鄰地區協同發展問題是鄉村振興和鄉村治理現代化進程中的難點所在。長期以來，交界地帶鄉村基礎設施薄弱、產業種類單一、合作機制匱乏，治理和發展難題尤為突出。通過區域黨建合作，湘鄂邊五鎮三村以黨建引領社會治理網、區域發展網“雙網融合”，堅持“黨建引領、網格互嵌、部門聯動、區域共治”的跨區域大黨建思路，推動省際毗鄰地區聯動治理、互助發展，以黨的建設融合推動基層社會治理融合，搭建黨建引領跨區域社會治理綜合平台，切實將黨的政治優勢和組織優勢轉化為治理優勢。高基廟鎮的探索充分証明：“黨建引領社會治理”更是實現區域善治和實現高質量發展的最有效方法。下一步：

一是要堅持黨建引領，建強基層治理主心骨。將“黨建引領社會治理”作為完善省際毗鄰地區社會治理體系的重要切入點，與南縣、華容、安鄉等周邊縣市共同組建“區域黨建聯盟”，擴大區域黨建合作共建覆蓋面和深度，通過設立辦事機構，全方位發揮與聯盟縣市的日常聯絡端口作用，切實將黨的政治優勢和組織優勢轉化為治理優勢。

二是堅持縱橫聯動，激活基層治理全脈絡。以毗鄰縣黨委、鄉鎮黨委、村黨支部為主體，搭建縣、鄉、村三級縱向黨建聯盟，確保聯建共治任務脈絡暢通，一貫到底。同時，做實“跨省通辦”平台，將更多服務事項納入進來，保証政策互用、情報互通、案偵互助、執法互幫、應急互援，全方位打造聯動共治鏈條。

三是健全機制，強化基層治理硬保障。建立完善定期會商、信息互通、聯席會議等機制，強化與黨建聯盟縣市、鄉鎮、村（社區）的聯絡溝通，實現信息共知共享，助推跨區域治理難題解決。同時，進一步深化與聯建縣市、鄉鎮在基礎設施、園區平台、產業體系、改革創新、公共服務、生態環境等領域的工作融合，形成經濟互動、產業對接、政策互通、資源共享、共促發展的良好局面，全方位提升黨建引領省際毗鄰地區社會治理效能。