內蒙古阿魯科爾沁旗：人人契約 讓基層治理更有質效

2008年起，內蒙古赤峰市阿魯科爾沁旗就嘎查村務契約化管理進行探索實踐，在全國村務公開、民主管理示范單位創建經驗交流會上進行了典型交流。十多年來，阿旗堅持一張藍圖繪到底，把“契約化”理念、機制、方法融入基層治理，創新實施契約化治理“633”工作模式，推動黨組織聯建共建、黨員承諾踐諾、群眾簽契守約，有效破解基層治理痛點、難點、堵點問題，走出了黨建引領、契約推動、群眾參與的基層治理新路徑。在生態環境治理中，通過簽訂契約保障游牧轉場，有力解決草牧場過度放牧問題，2023年，阿魯科爾沁草原游牧系統入選全球重要農業文化遺產。

一、背景起因

“契約化”起源於基層、創造於基層、應用於基層。2001年，罕蘇木蘇木吉布圖嘎查原黨支部書記滿都拉用30萬元購買1000隻大尾羊分給20戶貧困戶，簽訂扶貧合同，約定“投本還本，增值歸自己”，三年后幫扶戶全部脫貧，30萬元幫扶資金全部收回。賽罕塔拉蘇木查干諾爾嘎查黨支部借鑒滿都拉的經驗，成立扶貧協會，通過與貧困戶簽訂扶貧合同的方式，幫助貧困戶脫貧致富。2008年，總結基層經驗，探索實施村級事務契約化治理，並拓展應用到基層組織建設、集體資產管理、公益事業管理等工作中，建立了“四議一審兩公開一契約”工作程序，有效推進嘎查村、社區民主法治進程。2023年起，聚焦基層治理中黨委統籌力度不強、基層治理資源不足、黨組織黨員群眾參與度不高、服務質量和精准度不夠等突出問題，制定“六約”工作機制，規范操作流程，形成“事事有契約、人人簽契約、人人守約”的契約文化，構建黨建引領共建共治共享的基層治理新格局。

二、主要做法

（一）構建“六約”工作機制，規范“契約化”管理流程

探索構建“訪、簽、亮、履、督、述”的“六約”工作機制，精准推動力量下沉、資源對接、服務有效，提升基層治理效能。第一步訪約，一方面由嘎查村、社區黨組織通過召開村（居）民代表座談會、組織黨員入戶走訪等方式，廣泛征集群眾需求，訪出“需求清單”﹔另一方面嘎查村、社區黨組織通過走訪轄區內共駐共建單位等各類組織，了解其人才、技術、設施等資源優勢和黨員特長，訪出“資源清單”。第二步簽約，有效對接“需求清單”和“資源清單”，形成一批群眾有需求、黨群能參與、協同能解決的“項目清單”，本著貼近實際、平等自願、互促互進原則簽訂契約，明確雙方責、權、利，保障“項目清單”順利實施。第三步亮約，通過微信公眾號、微信群、黨務公開欄等方式，在一定范圍內對簽約事項進行公開公示，接受黨員群眾監督。第四步履約，簽約雙方根據“契約”內容履行各自職責義務，推動“項目清單”依約落實。第五步督約，約定雙方上級黨組織定期召開黨建聯席會議，聽取工作進展情況，督促指導簽約事項完成情況。第六步述約，將履約情況納入黨組織黨建述職評議考核和黨員民主評議，年末聽取約定雙方履職盡責情況，並接受黨員群眾評議。

（二）深化“三契”簽約模式，提高“契約化”治理水平

1、組織契約。強化組織聯動，以嘎查村、社區黨組織為核心，與轄區內共建單位、駐區單位、“三新”組織等簽訂共駐共建契約，推動組織共建、資源共享、難題共解、服務共促。一是黨組織結對共建契約。按照“就近就便、科學分流、資源均衡”原則，組織旗直機關、學校醫院、國有企業等114個單位與13個社區、245個嘎查村簽訂結對共建協議書，書面化明確結對共建、組織參與、規范管理、獎懲約定4方面12項職責，推動資源向基層傾斜，共簽訂結對共建協議291份，幫助解決1884個困難問題，實現“街鄉吹哨、部門報到”。二是轄區其他組織協作契約。將黨組織結對共建進一步拓展延伸到嘎查村、社區內的其他組織。由嘎查村、社區黨組織牽頭，聯系轄區內個體工商戶、愛心人士成立愛心商企聯盟、愛心股東協會等社會團體，將零散資源聚集起來，根據居民群眾服務需要和社會團體的資源優勢簽訂協作協議書，常態化開展公益集市、便民服務等活動，通過聯系就業、幫扶慰問等方式解決村（居）民急難愁盼2556件，受益群眾4238人，提高了服務群眾效能。三是功能型小區黨支部服務契約。為進一步延伸黨組織服務觸角，以在小區居住的黨員為主體組建功能型小區黨支部，通過與社區黨組織簽約明確黨支部職責任務，與小區業委會簽約明確治理責任，與物業公司簽約提升服務水平，形成“功能型小區黨支部+紅色業委會+紅色物業”的協作治理新模式，解決維修院牆、道路、路燈等問題639件，調解矛盾糾紛253件，將“契約化”治理觸角延伸到最小單元。

2、黨員契約。隨著組織契約的不斷完善，契約主體逐漸由組織拓展延伸到黨員，通過契約規范黨員行為，鼓勵黨員立足本職踐行初心使命，引導黨員常態化參與基層治理。一是無職黨員設崗定責。嘎查村、社區黨組織因材因需設置崗位，組織簽訂“無職黨員設崗定責履職協議書”，促進無職黨員作用發揮，目前6500余名黨員實現“無職有崗”，可領崗的黨員覆蓋率達100%，推動無職黨員由“無職分散”向“有責有為”轉變。二是在職黨員承諾踐諾。動員在職黨員到社區報到，根據自身所長、群眾所盼、基層所需，提出承諾事項並推進落實。組織教育、衛生、司法等行業領域黨員組建醫療救助、敬老愛老、法律咨詢等專業性黨員志願服務隊，對難以由黨員個人完成的事項，通過黨員集體承諾、黨員帶領群眾共同承諾等方式推進。截至目前，共簽訂“黨員承諾踐諾書”23996份，組建專業性黨員志願服務隊62支，認領並解決民生實事382件，形成黨員帶頭講承諾、解難題、促發展的良好氛圍。三是黨員家庭示范引領。開展黨員家庭“亮身份、樹形象、做表率”行動，以黨員個人帶動黨員家庭、以黨員家庭帶動周邊群眾，在9254戶黨員家庭門口懸挂“共產黨員戶”標識牌，提出黨員“1+3”結對模式，鼓勵黨員就近結對幫扶3戶群眾，根據家庭成員專業技能，為群眾提供法律咨詢、教育輔導等服務，以優良家風促黨風帶民風，帶動群眾參與基層治理。

3、人人契約。隨著“契約化”治理的逐步探索，如今已由農村牧區向全域覆蓋，契約形式由“組織簽約”到“黨員簽約”逐步拓展到“人人契約”，契約方式也由線下參與轉向線上線下參與，“人人有約”的基層治理新常態正在形成。一是人人做美麗家園的建設者。針對群眾身邊小事，一事一契約，讓群眾參與美麗家園建設。在推進美麗鄉村建設中，推行嘎查村委會與農牧民簽訂“門前三包”協議﹔在文明行為促進中，推行城管部門與個體工商戶簽訂“門前五包”協議﹔針對文明養犬、文明停車等群眾身邊事兒，居委會與居民簽訂文明養犬、停車等協議書，引導村（居）民積極參與環境治理，共同維護家門口的整潔美麗。二是人人做基層治理的參與者。發動和依靠群眾力量，打造“阿旗小院”基層治理平台，小院主人與嘎查村、社區黨組織簽訂定期聽取群眾意見建議協議書，搭建群眾與黨組織溝通聯系的橋梁紐帶，引導群眾做村級事務管理的參與者，通過“阿旗小院”收集意見建議3125條，解決民生問題1782個，群眾參與基層治理的廣度和融入基層治理的深度不斷增強。三是人人做文明新風的踐行者。把踐行社會主義核心價值觀、鑄牢中華民族共同體意識、移風易俗等寫入村規民約、居民公約，組織開展“共赴文明之約，共樹文明新風”主題活動，下沉黨員開展“敲門行動”，動員村（居）民線上線下簽訂《遵守村規民約（居民公約）協議書》，認領基層治理服務事項，形成自我管理、自我服務、自我監督的良好氛圍，促進人與人之間相互信任，爭做文明新風的踐行者。

（三）健全“三制”保障體系，推動“契約化”持續長效

一是建立溝通協調機制。建立健全以嘎查村、社區黨組織為核心，共駐共建單位黨組織參與的黨建引領基層治理協調機制，通過召開黨建聯席會議等方式，及時溝通反饋，共同解決問題，定期研究重點難點工作，履行好雙方在契約中的職責任務。二是建立監督管理機制。落實黨組織和黨員“雙報到、雙服務、雙報告”制度，機關企事業單位黨組織每年向上級黨組織報告一次“雙報到”情況，在職黨員每半年向所在黨支部報告一次志願服務等情況，推動“報到—服務—報告”實現閉環。結合星級化“亮晒比”，推動黨員干部圍繞“雙報到”開展擂台比武，引導群眾廣泛參與評判、提出建議，促進工作改進提升。用好黨建智慧平台，以“線上報到、線下服務”的模式，對報到黨員動態管理，實時掌握服務情況，作為工作考核依據，促進報到透明化、服務精細化、考核規范化。三是建立激勵保障機制。強化結果運用，將“亮晒比”結果與基層黨建述職評議考核、黨員干部評優評先等相結合，樹立正面導向，帶動黨組織和黨員在報到服務中作出貢獻、體現價值。將踐行村規民約等與積分制管理結合，根據遵規守約情況加減分，積分可在愛心超市兌換物品，以“契約”為紐帶、以積分為激勵，引導黨員群眾自覺參與基層治理。

三、取得成效

一是黨組織領導核心作用明顯增強。通過實施契約化治理，嘎查村、社區組織工作機制得到完善，工作運行更加規范，黨組織和黨員在基層治理中的公信力進一步增強。從“六約”機制來看，“訪、簽、亮、履、督、評”六個環節中，黨組織發揮了統籌協調作用，將治理資源聚集起來，集中投放到基層，提升治理效能。年初以來，各嘎查村、社區簽訂契約3096份，落實經濟發展、民生服務、平安建設等基層治理事務8650件，確保了黨的路線方針政策在嘎查村、社區得到貫徹落實。

二是黨員先鋒模范作用明顯增強。通過實施契約化治理，黨員與黨組織簽訂承諾踐諾協議，既有責任義務要求，也有權利保障措施，既有違約懲罰，也有精神物質獎勵，激發了黨員履職熱情，構建了黨員聯系服務群眾的新工作機制。全旗6211名黨員與7865名困難群眾結對幫扶，承諾幫扶事項13574項。以契約的方式落實了12247名黨員的文明行為促進義務和2.8萬余戶群眾的“門前三包”義務，形成共樹文明新風長效機制。

三是“三治”融合效能明顯增強。契約治理中，“訪約”“簽約”是聽取群眾意見建議、民主協商的過程，“履約”是群眾自我管理、自我約束的過程，體現了協商民主與自治的統一。合同、協議或承諾等契約文本明確雙方職責權利，對雙方形成嚴肅的法律約束，彰顯了社會主義法治精神，保証了自治在法治保障下進行。將群眾遵守公序良俗等道德行為准則通過契約的方式加以落實，既是村（居）民自治的過程，也是將道德約束轉化自覺行動的過程，體現了自治、法治與德治相統一。隨著契約化治理推進，從組織契約到黨員契約再到人人契約，事事簽約、人人守約成為基本道德要求，助推了社會誠信體系建設。契約化實施以來，全旗村級群眾自我化解各類民生問題3877個，契約履約率達到99.3%，以誠信理念為基礎的道德行為、契約文化逐漸形成。

四、經驗啟示

一是堅持黨的全面領導是核心。加強基層治理體系和治理能力現代化建設，必須堅持黨的全面領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。在實踐中，緊盯基層黨組織領導作用發揮不充分，組織動員、科學調配各類資源投入到基層治理能力不強等薄弱環節，以契約共建的方式，構建蘇木鄉鎮、街道黨（工）委的區域協調體系，將轄區內的共駐共建單位、“三新”組織、個體工商戶、黨員等一切可利用資源統一調配，實現治理資源與群眾需求的有效配置，將黨的組織功能、組織優勢、組織力量最大化。

二是堅持以人民為中心是關鍵。堅持以人民為中心的發展思想，是全面建設社會主義現代化國家的必然要求，是社會治理現代化的價值取向。契約化治理全面貫徹了“以人為本”的理念，探索推行的“六約”機制中的“訪約”是征求群眾意見、了解群眾服務需求的過程，“簽約”是在平等自願的前提下，把各方資源整合起來，將群眾需求與治理資源的精准對接，保証了簽約雙方的積極性和主動性，有效解決了群眾關切的民生小事，人民群眾的滿意度和獲得感日益增強。

三是堅持依靠全社會力量是基礎。黨的十九大提出打造共建共治共享的社會治理格局，黨的二十大部署建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。契約化治理將機關企事業單位、非公企業、社會組織等社會各界力量引入嘎查村、社區，將黨員群眾發動起來，將村（居）民力量調動起來，組織、陣地、黨員、人才、信息等資源得到進一步整合，有效激發群眾參與基層社會治理的積極性，形成“人人契約”的強大合力，助推社會和諧穩定發展。