持之以恆推進依規治黨——新時代黨內法規制度建設

經國序民，正其制度。中國共產黨歷來重視黨內法規制度建設。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統攬“四個偉大”，統籌“兩個大局”，緊緊圍繞黨和國家事業發展全局，把加強黨內法規制度建設作為全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策，堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設，取得了歷史性的成就。實踐証明，黨規黨紀發揮了強大治理效能，彰顯了中國特色社會主義制度優勢。黨的各級組織、全體黨員干部必須始終保持對黨規黨紀的敬畏之心，自覺遵守黨規黨紀。

創新理論引領，黨內法規制度建設取得歷史性成就

黨的十八大以來，習近平總書記以鮮明的戰略思維、辯証思維、系統思維、創新思維、歷史思維、法治思維、底線思維，圍繞黨內法規制度建設作出一系列重要論述。強調要從事關黨長期執政和國家長治久安的高度，緊緊圍繞黨和國家工作大局推進黨內法規制度建設﹔強調“兩個維護”是黨的最高政治原則和根本政治規矩﹔強調黨章是全面從嚴治黨的總依據和總遵循﹔強調要完善和落實民主集中制﹔強調思想建黨和制度治黨同向發力，依法治國和依規治黨有機統一，依規治黨和以德治黨相統一﹔強調要扭住提高質量這個關鍵，狠抓制度執行﹔等等。這些重要論述科學回答了黨內法規制度建設“是什麼”“為什麼”“怎麼干”等重大問題，為新時代黨內法規制度建設指明了方向，提供了根本遵循。

截至2024年3月，全黨現行有效黨內法規共3890部。其中，黨中央制定的中央黨內法規221部，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的部委黨內法規202部，省、自治區、直轄市黨委制定的地方黨內法規3467部。黨的十八大以來，新制定修訂的黨內法規佔比超過70%。在黨的創新理論引領下，黨內法規制度建設力度之大前所未有，數量之多前所未有，執行之嚴前所未有，保障之強前所未有，黨內法規制度建設實現了跨越式、高質量發展。

治黨必依黨規，開辟制度治黨、依規治黨的新境界

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。全面從嚴治黨在根本上靠制度治黨，制度治黨的重心在依規治黨。新時代堅持黨的領導和黨的建設實踐推進到哪裡，全面從嚴治黨就延伸到哪裡，黨內法規制度建設就跟進到哪裡，開辟了制度治黨、依規治黨的新境界。

黨規黨紀貫穿黨的建設各方面、全過程。黨的十九大報告指出，要“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中”。把“制度建設”與黨的“五大建設”相結合，共同作用於黨的建設目標任務，黨的建設因制度建設的貫穿而制度化、規范化、程序化。以黨的政治建設為例，一方面，在起草和制定黨內法規時，要堅持以黨的政治建設為統領，自覺站穩政治立場、把握政治方向，使每一部黨內法規都經得起政治檢驗。另一方面，要通過制定黨內法規，將黨的政治建設的要求轉化為剛性的制度約束。黨的十八大以來，黨中央圍繞黨的建設，特別是圍繞政治紀律、政治規矩、規范用權、強化問責等出台許多重要黨內法規，包括廉潔自律准則、關於新形勢下黨內政治生活的若干准則、黨務公開條例、重大事項請示報告條例、黨政領導干部考核工作條例、黨員教育管理工作條例、問責條例、黨員權利保障條例、干部教育培訓工作條例、紀律處分條例、黨史學習教育工作條例、巡視工作條例等。這些黨內法規全方位扎緊了制度籠子，突出用制度治黨、管權、治吏，提高了黨自我淨化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。

黨規黨紀貫通黨的領導各方面、各領域。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。新時代全面加強黨的領導法規制度建設，制定修訂了組織工作條例、宣傳工作條例、統一戰線工作條例、政法工作條例、政治協商工作條例等各方面黨的領導法規制度。在黨的領導的各個領域，也不斷強化黨內法規制度供給。例如，《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》《中央生態環境保護督察工作規定》《信訪工作條例》等，這些法規加強了黨的領導地位，規范了黨的領導行為，把黨“總攬全局、協調各方”落到實處，推動了黨和國家各項事業發展。

黨規必須嚴密，已經形成比較完善的黨內法規體系

在黨的創新理論指引下，新時代加大體系構建頂層設計力度，加大制度缺項短板補齊力度，加大制度協調統一維護力度，加大制定體制機制保障力度，形成了以黨章為統領，以黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度為4大板塊的“1＋4”黨內法規體系。

加大體系構建頂層設計力度。2012年黨中央發布《中國共產黨黨內法規制定條例》，這部被稱為黨內“立法法”的黨內法規，對黨內法規制定的原則、權限、規劃和計劃、審批等作出明確規定。2013年黨中央印發《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》，這是黨的歷史上第一個黨內法規制定五年規劃。2014年黨的十八屆四中全會把“完善的黨內法規體系”納入中國特色社會主義法治體系，這是黨的重大理論和制度創新，也是黨內法規體系建設的新戰略布局。2016年黨中央出台《關於加強黨內法規制度建設的意見》，這是黨的歷史上第一個專門部署推進黨內法規制度建設的中央文件。隨后，2018年、2023年黨中央分別發布了第二個、第三個中央黨內法規五年規劃，明確了不同階段制度建設的任務書、路線圖、時間表。

加大制度缺項短板補齊力度。以習近平同志為核心的黨中央統籌推進各位階、各類型、各領域黨內法規制定工作，針對全黨重大問題，出台實踐需要、務實管用的中央黨內法規，填補大量制度空白，引領黨內法規體系建設加速推進。以黨的組織法規制度為例，黨中央先后制定修訂了地方委員會工作條例、工作機關條例、支部工作條例、農村基層組織工作條例、黨組工作條例、黨和國家機關基層組織工作條例、國有企業基層組織工作條例、中央委員會工作條例等黨內法規，構建起較為完備的黨的組織法規制度體系。2021年黨中央發布《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》，這是我們黨歷史上第一部全面規范紀律檢查委員會工作的基礎性黨內法規，規定了橫向到邊、縱向到底的嚴密組織制度，填補了黨內法規的制度空白。

加大制度協調統一維護力度。黨內法規的體系化，不只是制度“量”的增加，更是整體協調統一的“質”的提升。2012年至2014年、2019年，黨中央兩次進行黨內法規和規范性文件的集中清理，決定廢止、宣布失效和修改了866件中央法規文件，實現了黨內法規制度“瘦身”和“健身”。另外，通過建立健全黨內法規和規范性文件的備案審查制度，及時發現和處理“問題文件”，維護黨內法規和國家法律的銜接協調，維護黨內法規和黨的政策的協調統一。

加大制定體制機制保障力度。主要包括：一是建立中央書記處定期聽取黨內法規工作情況報告的制度。中央書記處按照習近平總書記的指示、中央政治局及其常委會的決策部署，負責牽頭抓總，研究謀劃與具體推動黨內法規工作。二是建立中央黨內法規工作聯席會議制度，負責研究中央黨內法規制定工作規劃和年度工作計劃等工作。各省區市也普遍建立了聯席會議機制。三是召開全國黨內法規工作會議，專門集中研究部署黨內法規制度建設工作。

2021年7月1日，在慶祝中國共產黨成立100周年大會上，習近平總書記宣布，我們黨已經“形成比較完善的黨內法規體系”。這是我們黨100年來持續推進制度建設，特別是黨的十八大以來統籌推進制度治黨、依規治黨的成果，是黨內法規制度建設史上的重要裡程碑，標志著黨內法規制度建設邁入高質量發展階段。

立規必重質量，確保黨內法規立得住、行得通、管得了

隨著黨內法規體系日趨健全完善，我們當前面臨的主要問題，不是法規制度有沒有，而是好不好。習近平總書記高度重視黨內法規制定質量問題，強調“要堅持科學立規、民主立規，確保每項黨內法規都立得住、行得通、管得了”。

確保黨內法規“立得住”，關鍵是遵循立規的科學性、民主性。要完善黨內法規制定程序，堅持調查研究、發揚民主，廣泛征求意見，把實踐檢驗行之有效、黨員群眾認可的法規制度制定出來，使黨內法規具有堅實的共識基礎﹔要掌握制度建設的周期性規律，及時進行法規制度的立改廢﹔要加強黨內法規備案審查，實行有件必備、有備必審、有錯必糾，把好黨內法規質量關。

確保黨內法規“行得通”，主要是強化立規的可行性、可操作性。黨內法規要立足國情和黨情，堅持實事求是，既不降格以求，也不提出不切實際的要求﹔要堅持於法周延、於事簡便，不搞堆砌辭藻、花裡胡哨的“制度形象工程”。

確保黨內法規“管得了”，重點是突出立規的針對性、實效性。要堅持法規制度既有激勵、容錯機制，又有嚴格的監督、懲戒制度，形成可執行、可監督、可檢查、可問責的制度安排﹔要強化法規制度的適配性，實現法規配套完備，避免法規制度過於籠統、彈性空間大、牛欄關貓等現象。

新時代以來，黨內法規制度建設扭住提高質量這個關鍵，與時俱進制定修訂了許多黨內法規。例如，2009年7月黨中央頒布試行《中國共產黨巡視工作條例》，以習近平同志為核心的黨中央在總結新時代巡視工作理論創新、實踐創新、制度創新成果的基礎上，於2015年、2017年、2024年三次完善該條例，以更高標准深化政治巡視，不斷提高巡視工作規范化水平，強化巡視整改和成果運用，充分發揮了巡視綜合監督作用，為反腐敗斗爭取得壓倒性勝利並全面鞏固作出了突出貢獻。再如，2013年11月黨中央印發《黨政機關厲行節約反對浪費條例》后，有關部門相繼出台公務接待管理、會議費管理、公務用車制度改革、公務差旅等方面的20項配套法規制度，推動中央黨內法規在本部門、本領域落實落地，增強了法規制度的針對性、操作性、實效性。

執規必動真格，真正實現讓鐵規發力、讓禁令生威

天下之事，不難於立法，而難於法之必行。黨中央堅持制定和實施並重，通過加強學習教育、健全執規體系、強化違規追究等途徑和方式，把主體責任、監督檢查、專項整治、目標考核、責任追究等有機結合，在抓常、抓細、抓長上下功夫，以“釘釘子”精神狠抓黨內法規制度貫徹落實。

尊規知規懂規，把握執規的必要前提。把黨內法規學習好、理解好，才能把黨內法規執行好。新時代以來，黨中央通過部署開展各項主題教育活動，強化黨內法規出台的宣傳解讀，健全常態化學習教育機制，扎實推進黨章黨規黨紀內化於心、外化於行。2023年黨中央印發《關於建立領導干部應知應會黨內法規和國家法律清單制度的意見》，明確領導干部應知應會黨內法規和國家法律的總體要求和學習重點，進一步將其制度化、清單化。2024年4月黨中央印發《關於在全黨開展黨紀學習教育的通知》，聚焦解決一些黨員、干部對黨規黨紀不上心、不了解、不掌握等問題，組織黨員特別是黨員領導干部認真學習《中國共產黨紀律處分條例》，強化紀律意識、加強自我約束、提高免疫能力，增強政治定力、紀律定力、道德定力、抵腐定力，讓黨員、干部受警醒、明底線、知敬畏。

健全執規體系，夯實執規的保障機制。2016年黨中央印發《關於加強黨內法規制度建設的意見》，提出要形成“高效的黨內法規制度實施體系”。2019年黨中央發布《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》。這一全面規定黨內法規執行責任制的專門黨內法規，確立了在黨中央集中統一領導下，“黨委統一領導、黨委辦公廳（室）統籌協調、主管部門牽頭負責、相關單位協助配合、黨的紀律檢查機關嚴格監督的執規責任制”，建立了執規責任清單、黨內法規實施評估等制度，形成了較為完備的“統分結合、各司其職，一級抓一級、層層抓落實”的黨內法規執行體系。

強化違規必究，發揮執規的威懾作用。隻有違規必究，黨內法規才能真正體現其制度剛性和威懾力，才能防止“破窗效應”。習近平總書記高度重視黨內法規的執行，強調“制度制定很重要，制度執行更重要”，“對黨內法規制度執行不力、落實不好、問題突出的，要敢於亮黃牌、掏紅牌”。2023年黨中央根據黨的二十大精神再次修訂了《中國共產黨紀律處分條例》。這次修訂明確“把嚴的基調、嚴的措施、嚴的氛圍長期堅持下去”，突出問題導向，聚焦黨內法規執行的重點難點，與時俱進完善紀律規范，體現了真抓嚴管、違規必究的基本精神。

使命昭示未來。新時代黨內法規制度建設的成就和治理效能，是馬克思主義為什麼行、中國特色社會主義為什麼好的生動詮釋，是我們堅持“四個自信”的重要保障。在新的歷史起點上，我們有理由相信，作為管黨治黨“基本方式”的黨內法規制度建設必將乘風破浪、再上新台階！

（作者系中國政法大學法學院黨內法規研究所所長）