湖北宣恩縣：“四個+”模式探索山區基層治理新路徑

湖北省宣恩縣地處湖北省西南邊陲、武陵山區腹地，國土總面積2737平方公裡，下轄5鎮4鄉、140個行政村和22個城鄉社區，總人口35.45萬人，於2019年4月經湖北省政府批准退出貧困縣。境內“八山一水一分田”，海拔在800米以上的山地佔70％以上，森林覆蓋率達70.68％，是十分典型的山區縣。近年來，宣恩縣聚焦社情民意反應慢、急難愁盼解決慢等治理難題，著力打通堵點、破解難點、消除痛點，不斷推進山區縣治理體系和治理能力現代化，積極探索山區基層治理新路徑。

一、背景動因

宣恩縣委組織部專門組織了一次實地調研，通過走訪群眾、訪談“兩委”干部、召開干部群眾座談會、下發380份群眾急難愁盼問題調查問卷，了解到部分村（社區）在基層治理中仍存在的一些問題。總的來說，這些問題可以總結為四個方面。

（一）各方主體參與力量有限。一是個別村黨組織發力困難。通過調研發現，受村情民情等歷史遺留因素影響，有的村黨組織存在發力較難的問題，比如，高羅鎮光榮橋村由三個村合並而成，少數村組在合並前就存在班子不強、產業匱乏等問題，合並后需要一段時間磨合，在一定程度上導致工作推進較為緩慢。二是社會主體能量不足。受區位因素等影響，鄉土能人的引回對於落后農村地區較為困難，基層治理主體的質量、數量有限。

（二）發展資源稟賦先天不足。在收集到的群眾急難愁盼問題中，文化娛樂活動單一、基礎設施建設不足、移風易俗進程滯緩等問題可以通過改進治理方式和手段得到有效解決，但也有自然條件局限和經濟社會發展基礎薄弱帶來的醫療教育資源分布不均、就業崗位少工資低等客觀現實問題，一時難以得到根本性改善。比如，由於耕地分散化與農業產業化不足，加上專業人才匱乏，大部分村的耕地、林地等自然資源利用低效，資金、技術等社會資源投入低效，難以進行規模經營，給群眾發展產業、就近就業帶來困難。這些問題的存在讓基層群眾負擔重、壓力大，參與基層治理缺少時間、精力和積極性。

（三）人才隊伍建設存在短板。受農村“空心化”“老齡化”的影響，很多群眾往往是無勞、無資、無地，參與“發展共建”有心無力。這一問題在易遷安置社區的表現較為明顯，在長潭河侗族鄉長興社區調研時發現，該社區由長潭河侗族鄉16個村的易遷安置戶組成，現有住戶800戶2708人，但是常年居住在社區的多是留守老人和留守兒童，居民參與社區各項事務的積極性較高，但是受身體條件、經濟物質條件等因素的影響，在參與社區治理中存在心有余而力不足的現象。

（四）常態長效機制還未形成。已有的基層治理實踐更多將精力用於日常工作開展上，對長效體制機制的創新與完善關注不夠。比如，一些村取得了一些好經驗、好做法、好機制，但也具有較強的地域、個性特色，目前還沒有完全、完整地形成規范的體制機制進行推廣，而且在復制推廣過程中還存在“干部干群眾看、群眾給干部提意見”的現象。

二、工作做法及成效

（一）黨建主導+群眾主體，解決問題更加精准。一是黨建引領搭平台，解決什麼問題由群眾點單。在開展小組會、院落會的基礎上，搭建兩大線上平台，暢通社情民意反映渠道。依托數字鄉村治理平台，設置“村民說事”“隨手拍”“村委信箱”等功能，讓群眾表達民生訴求、提供意見建議。開發“碼上行”微信小程序，線上收集居民意見訴求、生成需求清單。2022年以來，全縣通過各類載體召開群眾會7900多場次，收集意見建議22500余條﹔通過線上平台收集群眾意見建議4000余條。二是黨建引領搭擂台，問題怎麼解決由群眾商討。定期組織黨員干部與群眾同圍一張桌、同坐一條凳，用好用活院壩協商、“苗家夜話”、“火塘議事”、“有理大家評”、“小區治理月月談”等群眾議事平台，開展民生實事大家議、政策知識大家講、農業技術大家學、矛盾糾紛大家調、文明新風大家傳等活動。三是黨建引領搭舞台，問題解決過程由群眾參與。注重發揮黨員先鋒模范作用，建立政策法規宣傳、矛盾糾紛調解、環境衛生整治、群眾意見收集等無職黨員崗，讓黨員帶頭參與各項志願服務活動，通過黨員示范激發群眾參與意願。充分調動群眾的積極性、主動性、創造性，探索建立“實施項目自主選、建設方案自主議、資金安排自主定、建設質量自主控”的模式，引導群眾參與解決產業發展、人居環境等各方面問題，形成群策群力、共建共享的良好氛圍。比如，椒園鎮黃坪村引導村民參與村級事務，通過主導產業合作經營、公共項目合力建設、建設資金合成投入等方式，引導群眾發展標准化梨園2450畝，實現標准化梨園年綜合銷售收入1500余萬元，一個昔日名不見經傳的貧困村蝶變成“全國文明村”。

（二）單元細化+治理優化，提供服務更加便捷。一是鄉村治理以院落為基礎。按照“居住相鄰、規模適度、利益相連、便於參與、方便自治”原則，劃小自治基本單元，將村民小組單元以下的自然院落作為基礎治理單元，每個院落大概10至30戶。根據群眾需求，以自然院落為單位開展小型矛盾糾紛化解、志願服務、環境整治等自治活動，搭建“鄉鎮—行政村—村民小組—自然院落”四級架構的治理單元體系。按照“道德威望、群眾基礎、自願服務”等標准，每個院落產生1名院落長或者中心戶長，並以民主商議的方式制定院落公約，開展自我管理和自我服務。二是社區治理以樓棟為單元。在樓棟成立樓棟黨小組，形成“社區黨委—網格黨支部—樓棟黨小組—黨員中心戶”的組織架構，更加靈敏感知居民訴求，讓上傳下達更加順暢、物資保障更加快捷。珠山鎮興隆街社區在此組織架構的基礎上，探索“九長共治”模式，統籌黨小組長、樓棟長、網格長（員）、業委會長（主任）、片區警長等力量，按照“居民提事—社區定事—全員議事—黨員辦事—“九長”督事—居民評事”的“閉環流程”，先后解決了快遞驛站投遞亂、投遞難，電瓶車充電糾紛等問題，實現“小事不出網格、大事不出社區”。

（三）縱向到底+橫向到邊，工作體系更加完善。一是縱向到底，實現責任全落實。在農村，優化健全“鄉鎮黨委—村黨組織—黨小組—黨員中心戶”的組織體系，設置黨小組556個，確定黨員中心戶7864個，每戶院落長或中心戶負責聯系院落內10至15戶群眾，推動黨的組織和工作延伸到院落、到農戶。在社區，搭建“社區黨組織—網格黨支部—樓棟黨小組—黨員中心戶”的組織鏈條，將黨的組織根系延伸到小區、樓棟、單元。二是橫向到邊，實現服務全覆蓋。在農村，建立“N隊N會”自治組織，堅持把優秀黨員、鄉賢能人推選為“N隊N會”帶頭人，努力讓每名群眾都加入組織，當好基層治理的政策宣傳員、活動組織員、矛盾調解員、致富示范員、文明倡導員。目前，全縣各村組整合村干部、鄉賢能人等力量，組建“有理大家評”“幫理郎”等群眾自治組織1296個。在社區，除了發揮各類群團組織和各類社會組織的作用外，還積極探索“社區黨委+網格黨支部+物業服務企業+業委會”的物業管理模式，充分發揮物業服務企業在社區治理中的角色作用，完善社區和物業服務企業“雙向進入、交叉任職”機制，把黨的建設工作貫穿於物業管理與服務全過程。

（四）體制創新+制度創優，治理效果更加長效。一是力量下沉增質量。建立“四包四定四保”工作機制，即縣委常委和人大、政協主要領導包社區，其他縣級領導干部包網格，縣直單位包小區（樓棟），黨員干部職工包住戶，採取定人定崗定責定目標的辦法，堅持推進“黨員現場找問題、居民現場提問題、部門當面接問題、全員發力解問題、限時整改督問題”的全鏈條模式，確保實現黨建引領宣傳發動到位、任務落實到位、激勵保障到位、督導考核到位。二是五單運行保效果。通過支部主題黨日平台，建立“群眾點單—支部派單—聯合接單—村民評單—組織晒單”“五單”閉環體系，實現有事好商量、設施共建設、管理有專人、有理大家評、成果同享用。這一機制的五個步驟具體操作流程為：群眾點單，黨小組長、黨員中心戶等在日常工作中收集黨員群眾意見，作為代表在支部主題黨日活動的“民主議事”環節，向黨支部進行點單，反映情況、提出問題、給出建議。支部派單，接收“群眾點單”之后，在黨員大會上當場向黨員下派“服務清單”，明確服務事項、完成時限、整改成效等要求。聯合接單，村黨支部聯合“N隊N會”成員、中心戶長、志願者等組成接單團隊，對派發的“服務清單”進行確認，同“點單人”溝通聯系、商討方案，共同完成派單任務。村民評單，在次月支部主題黨日活動的“民主監督”環節中，接單團隊報告完成進度情況，全體黨員對接單團隊完成情況進行滿意度打分。組織晒單，對上月接單辦理進度、群眾滿意度等進行公示、通報，同時，在次月支部主題黨日“民主監督”環節對相關情況進行公開、記錄。三是積分管理提精神。將村級各項事務轉化為數量化指標，對村民日常行為進行評價形成積分，凡群眾完成由村“兩委”組織的投工投勞、清潔家園、義務監督等各類志願服務活動，在農村清潔戶、“出彩”系列等各類評選中受到表揚，由村支部按照相應標准贈予文明積分，積攢的文明積分可兌換成積分幣，到“文明超市”兌換商品。

三、成效啟示

（一）強化黨建引領，畫好同心圓。想要讓廣大群眾參與到基層治理，就必須將黨的組織延伸到群眾家門口，通過黨員干部帶頭，在黨建引領下積極發動群眾參與基層治理。第一，政府工作要下沉到基層，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，選派得力的駐村工作隊，確保各項工作順利開展。第二，加強對群眾的培訓教育，不僅要實現其思想的轉變，還要提升其專業技能，打造精銳的“新型職業農民”隊伍，以點帶線，推動村民專業技術水平與自治覺悟和能力的提升。第三，通過優惠、補助等政策吸納外部精英、選拔內部優質人才，培養村庄發展的“協同者”。

（二）打造發展樣板，做強產業鏈。產業強不強、發展好不好是群眾最關心的問題，隻有把產業發展起來，群眾參與基層治理才更有積極性。一是發展產業致富。積極探索建立群眾與龍頭企業、合作社、家庭農場等經營主體緊密的利益聯結機制，通過經營主體提供產前、產中、產后服務，村民參與生產環節的生產活動模式，解決村民面臨的信息、技術、資金、市場等方面的困難，實現真正意義上的合作發展。二是返鄉創業帶富。充分激活鄉村經濟合作組織，引導鄉賢回鄉創業，發動群眾建基地、興文旅、辦民宿，帶動群眾在家門口就業增收致富。三是深化改革促富。順應群眾期盼，持續鞏固全縣寄遞物流建設成果，推動快遞進村，讓農產品運得出、消費品進得去。四是綠色發展共富。踐行“兩山”理念，發展全域旅游，探索“農業+文化+旅游”融合發展，推動“綠水青山”真正轉化為“金山銀山”。

（三）匯聚人才智力，育優領頭雁。發揮黨員先鋒模范作用，儲備一批可用的后備干部，讓他們幫助村“兩委”做好群眾思想工作，帶頭執行各項政策，發揮示范帶動作用，切實把村黨組織為民服務的各項措施落到實處。注重挖掘和培養鄉土人才，既要開發當地鄉土人才，也要引進外地鄉土人才，構筑人才發揮才智的平台、出台扶持和激勵的政策，並將成績突出、作風優良的鄉土人才納入村級后備干部、引進村“兩委”班子，成為鄉村發展的“領頭雁”。

（四）健全體制機制，提升服務力。一是探索建立民意收集和群眾議事雙向反饋機制。堅持問需於民、問計於民，通過入戶走訪、座談交流、院壩夜話、問卷調查等形式，廣泛傾聽群眾心聲，深入了解群眾訴求，建立民意需求台賬，找准群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。二是探索建立政務服務和志願服務雙向配合機制。做優政務服務，堅決下沉到位。以群眾需求為導向，通過數字鄉村平台建設推進政務服務更加便利化，將服務平台延伸到村組，實現縣、鄉、村三級政務服務網絡全覆蓋，助推掌上辦、隨時辦、跨域辦。同時，做優志願服務，全面發動到位。注重發揮黨員先鋒模范作用，以黨員示范，激發群眾參與意願，探索建立黨組織領導下的老年協會、鄉賢理事會、紅白理事會等群眾自治組織，建立黨風黨紀監督、政策法規宣傳、矛盾糾紛調解、環境衛生整治、群眾意見收集等無職黨員崗，讓群眾參與各類志願服務活動。三是建立正向激勵和反向倒逼雙向管理機制。成效“我來評”，及時公示村務黨務、政策落實、公共事務決策方案、採納群眾意見建議和辦理結果等情況，推進實施由群眾監督、效果由群眾評判，真正變政府“認賬”為群眾“認可”。榮譽“大家評”，持續開展鄉風文明、身邊好人評選活動，挖掘群眾身邊的先進典型，在村級公示欄、文化廣場等醒目位置懸挂“紅黑榜”，用“身邊事”教育引導“身邊人”。