雲南曲靖市沾益區：“一支隊伍管執法”改革實踐

雲南省曲靖市沾益區通過機構重組、權限下放、力量下沉、資源整合，深化“一支隊伍管執法”改革，推動基層執法從“九龍治水”向“一龍管水”轉變，構建“屬地為主、條塊協同、一體高效”的基層綜合執法體系。

一、背景與起因

治國安邦，重在基層。黨的二十大報告指出，堅持大抓基層的鮮明導向，推進以黨建引領基層治理。基層綜合執法作為完善基層治理體系的關鍵環節，是做好基層依法治理、激發基層創新發展活力、實現高質量發展的重要法治保障。

基層執法一頭連著政府、一頭連著群眾，事關基層治理成效。當前，“看得見的管不著，管得著的管不好，缺乏權限卻承擔任務，多頭執法卻無人負責，多次執法卻效果不佳”，是長期困擾鄉鎮（街道）的難題之一。如何解決好這些問題，放權於鄉鎮，打破執法堵點，成為提升基層治理能力的重大課題。

沾益區深入貫徹黨中央、省委關於基層治理體系和治理能力現代化建設的部署，按照市委黨建引領基層治理三年行動工作要求，堅持先行先試、點面協同，自下而上推動“一支隊伍管執法”改革，通過統機構、統職能、統平台、統信息，實現11個鄉鎮（街道）綜合執法有執法隊伍、執法裝備、執法平台、執法事項、執法流程，採取“綜合執法+專業執法+聯合執法”模式，打破傳統區鄉之間條塊分割、條強塊弱局面，推動鄉鎮（街道）執法“碎片化”向“一體化”轉變。

二、做法與成效

（一）資源整合，夯實執法基礎。一是加強機構整合。把鄉鎮（街道）“五辦七中心”調整優化為“兩辦五中心”，單獨成立綜合執法大隊，採取“大崗位制”，將原先分散在農業農村、城建、公路、林業、文化等中心（站所）的執法事項、部門力量、條塊資金，進行有效整合，做到集約高效。二是下沉人員力量。整合鄉鎮（街道）執法力量和資源，按照“7+N”的模式組建綜合執法隊，“7”即每個鄉鎮（街道）組建綜合執法隊，核定編制不少於7人，專門從事綜合行政執法﹔“N”，即由鄉鎮（街道）整合司法所、派出所、生態環境所、市場監管所及區級派駐鄉鎮（街道）的執法人員開展聯合執法。結合基層執法力量薄弱實際，下沉88個事業編制，市、區、鄉三級下沉405名駐村干部到村（社區）壯大基層力量。目前，全區11個鄉鎮（街道）共配備執法人員174名。三是強化人員培訓。主動向上對接，爭取省司法廳支持，針對沾益新增“鄉鎮綜合執法”執法資格類別，67名執法人員通過考試取得綜合執法資格，實現持証上崗、亮証執法。探索開展“線上+線下”“規定+自選”“理論+實戰”的“3+”培訓模式，對全區174名綜合執法隊員實現培訓全覆蓋，2022年以來，圍繞法律法規等內容開展5輪全覆蓋培訓，覆蓋學員300余名，切實提高了執法隊伍的執法能力。

（二）賦權擴能，激活執法動能。一是堅持先試先行。按照“基層急需、部門能放、鄉鎮能接”的原則，通過梳理相關法律依據，圍繞佔道經營、人居環境提升、污染防治、市場管理等6大類別，率先確定下放第一批33項鄉鎮（街道）綜合執法事項清單。同時，建立執法事項清單、行業主管部門責任清單、鄉鎮（街道）屬地責任清單，厘清各部門職能職責，有效解決各職能部門“多頭管、重復管、無人管”問題，推動“坐等”執法向“主動”執法轉變。二是實行動態調整。根據雲南省人民政府公布的鄉鎮（街道）行政職權基本目錄和賦予鄉鎮（街道）部分縣級行政職權指導目錄，組織涉及部門集中會審、分析評估區級適宜下放事項和鄉鎮（街道）承接能力后，按照先易后難、動態優化、逐步下放原則，下放鄉級68項、鎮級77項、建成區街道82項、建成區外街道73項行政處罰事項清單，並在執法實踐中不斷優化調整，實現能放盡放、能放能收。三是統一規范執法。深入開展隊伍正規化、執法規范化、保障標准化建設，按照有關規定統一執法文書、標識和執法服裝，全面推行行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核，明確執法自由裁量權，統一行政處罰標准，全程記錄執法過程、按周通報執法質量，有效破解原有基層執法權限不足、執法效能不高、程序不夠規范等問題。

（三）健全機制，彰顯執法質效。一是健全法制審核機制。各鄉鎮（街道）成立法制審核辦公室，對辦理的執法案件逐項法制審核，重點審核行政執法主體是否合法、行政執法人員是否具備執法資格、主要事實是否清楚、証據是否確鑿充分、適用法律法規規章是否准確、執行裁量基准是否適當、程序是否合法、是否有超越本機關職權范圍或濫用職權情形、行政執法文書是否規范齊備、違法行為是否涉嫌犯罪需要移送司法機關等，積極發揮法制審核的事中監督作用，進一步強化執法環節的規范性、適用條款的准確性、行政裁量的合理性。二是健全考核評價機制。充分發揮考核“指揮棒”作用，以考核促進執法規范建設，考核結果納入鄉鎮（街道）年度綜合考核，同時，用好“票子”，對干得好的以獎代補，用好“帽子”，對敢闖敢干、擔當作為、成績突出的重用提拔，用好“面子”，通過現場觀摩、賽場競技，讓善為者出彩、慢為者出汗、無為者出丑，用好“鞭子”，以不落實的事倒查不落實的人，推動“管人促事見效”高度統一。三是健全執法規范機制。構建“管罰分離”機制，按照“誰審批誰監管、誰主管誰監管”原則，落實業務主管部門日常監管責任。創新“網格感知+平台流轉+綜合處置”執法模式，加強常見小微違法行為早發現、早治理，促進問題“短平快”處置。健全辦案聯動機制，加強對重大、疑難、跨區域案件查處力度，協調解決在行政執法過程中遇到的問題爭議。鄉鎮（街道）查處的違法案件，需要有關部門進行檢測、檢驗、檢疫、鑒定或提供審批資料的，相關部門密切配合，及時提供有關資料或專業力量支持，推動執法與刑事、司法高效銜接。

（四）數字賦能，增強執法效能。一是推進一網通管。整合智慧城管、智慧林業、國土資源、綜治信訪、應急管理、市域社會治理“9+X”等網絡數據平台，建設視頻監管系統與綜合指揮調度系統，實現“一網統管、一屏展示”，形成統一指揮、反應靈敏、協調有序、保障有力的應急指揮體系。二是加強系統開發。在資金緊張的情況下，沾益區採取聯合開發的方式，以自身積累的豐富的數據資源和系統建設經驗，為信息化建設企業提供了新產品、新方案孵化的應用測試場景，吸引多家信息化建設企業包括網絡運營商對沾益項目給予了資源傾斜，將沾益作為新產品研發的孵化基地和實驗基地，以不到1000萬的實際投入，撬動資源開發出價值5000余萬元的7大業務子平台，其中“散體貨物運輸管理系統”先進性和實用性在全國領先。三是強化數據統籌。整合政府部門、企業、群眾視頻監控和高位鷹眼3.2萬余路，實現對城市和集鎮管理、道路交通、森林防火、治安防控、重點河湖、基本農田等多領域問題智能抓拍、智能分析、智能研判，有效緩解基層“人少事多、信息上不來、力量下不去”的問題。

三、經驗與啟示

（一）敢於創新突破是前提。“一支隊伍管執法”改革中很多改革事項沒有省級、市級配套政策，必須主動求變、自下而上主動打通政策通道，理順體制機制，保障機構編制，才能確保改革改得徹底。

（二）對接基層所需是關鍵。“一支隊伍管執法”改革所下放的執法事項和權限，必須充分考慮基層實際和執法需求，才能確保基層“接得住、能執法、管得好”。

（三）精准服務群眾是核心。“一支隊伍管執法”改革事項和措施的確定，必須充分考慮群眾所需所盼，聚焦減流程、減環節、減時限、減次數，讓干部多流汗、群眾少跑腿﹔聚焦規范執法、文明執法，執法和服務並重，才能讓群眾更有獲得感、幸福感、安全感。