不斷提高黨內法規制度建設質量

習近平總書記強調，全面從嚴治黨永遠在路上，黨的自我革命永遠在路上。黨內法規制度是調整黨員與黨員、黨員與組織、組織與組織關系以及規范黨內一切活動的標尺，加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。深入推進新時代黨的建設新的偉大工程，以黨的自我革命引領社會革命，必須健全和完善內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規體系，為推進偉大自我革命提供制度保障。

以黨章為根本依據。一方面，黨章是黨的總章程，集中體現黨的性質和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的重要主張，規定了黨的重要制度和體制機制，是全黨必須共同遵守的根本行為規范。另一方面，黨章是管黨治黨的總規矩，在黨內法規制度規范體系中居最高地位。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》，黨內法規制度主要包括黨章、准則、條例、規定、辦法、規則、細則。與作為“基本規定”的准則、“全面規定”的條例和“具體規定”的規定、辦法、規則、細則相比，黨章是對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務權利以及黨的紀律等作出的根本規定，在黨內法規制度體系中，位階最高，效力最高。

黨內法規制度建設以黨章為根本依據，要求下位黨內法規制度不能與黨章相沖突。避免這種沖突，要進一步健全和完善前置審核制度，規范審核流程、審核權限、審核意見處置等，重點審核是否同黨章、黨的理論和路線方針政策相抵觸。以黨章為根本依據，還要求准則、條例、規定、辦法、規則、細則等下位黨內法規制度必須細化、配套、落實黨章的相關規定。

嚴格貫徹落實民主集中制的各項要求。任何一部黨內法規都有明確的問題導向，必然為解決某一現實問題而存在﹔作為組織行為規范，任何一部黨內法規制度必然要體現中國共產黨的組織運行基本邏輯。作為調整黨內關系的規范，黨內法規制度必須嚴格貫徹落實民主集中制的各項要求。

一方面，黨內法規制度的制定過程體現民主集中制原則。起草黨內法規制度，應當深入調查研究，全面掌握實際情況，認真總結歷史經驗和新的實踐經驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。涉及其他部門和單位工作范圍的事項，同有關部門和單位協商一致。草案形成后廣泛征求意見，除書面形式、座談會、論証會、網上征詢等形式，可探索引進國家立法中的“聽証會”制度。

另一方面，黨內法規制度的運行評估體現民主集中制原則。黨內法規制度運行成效評估，在黨中央集中統一領導下進行，但主體應當多元。各級黨組織特別是黨內法規制度制定機關和起草部門應認真分析黨的建設面臨的新形勢和新任務，聚焦當前全面從嚴治黨面臨的突出問題，及時做好“立改廢”工作。黨員群眾是黨內法規制度最主要的作用對象，他們對黨內法規的運行情況了解較多，應參與黨內法規制度評估工作，他們的意見和態度是衡量黨內法規制度質量的重要標准。

問題導向與目標導向相統一。黨內法規制度建設堅持問題導向，就是緊緊圍繞“六個如何始終”，正確處理應然與實然的關系，按照急用優先原則，集中力量在核心、關鍵的黨內法規制度項目上取得突破。堅持問題導向，並不否定目標導向。問題導向是要通過明確規定“不能為”的行為，為廣大黨員干部和各級黨組織設置“底線”﹔目標導向，則是錨定確保黨始終成為中國特色社會主義事業堅強領導核心的根本目標，避免“就問題談問題”，實現黨員干部個人意志與黨組織整體意志的統一、黨的組織形態邏輯與意識形態邏輯的統一。

黨內法規制度建設堅持問題導向與目標導向的統一，主要體現為：以健全黨中央對重大工作的領導體制、黨中央領導各級各類組織的制度等為重點，完善“兩個維護”制度機制，確保全黨團結一致、行動統一﹔以完善把黨的領導貫徹到黨和國家機構履行職責全過程的制度、黨在各種組織中發揮領導作用的制度等為重點，完善黨的領導法規制度，保証黨總攬全局、協調各方﹔以健全黨的選舉制度、干部工作制度、黨員隊伍建設制度等為重點，完善黨的組織法規制度，全面貫徹新時代黨的組織路線﹔以健全黨的宣傳教育制度、黨內民主制度、反對特權制度等為重點，完善黨的自身建設法規制度，堅定推進黨的自我革命﹔以健全監督制度、紀檢制度、追責問責制度、激勵干部擔當作為制度等為重點，完善黨的監督保障法規制度，持續激發黨員干部秉公用權、干事創業。

圍繞責任設計制度，圍繞制度構建體系。習近平總書記指出，“不明確責任，不落實責任，不追究責任，從嚴治黨是做不到的”。權責不清、職責不明是影響黨內法規制度運行成效的重要因素。明確責任、落實責任、考核問責，是圍繞責任設計制度的基本要素。在“明責—履責—考責—問責”的閉環系統中，明確職責是前提，解決“抓什麼”問題﹔落實責任是關鍵，解決“怎樣抓”問題﹔考責和問責是保障，解決“抓得好不好”問題，在閉環運行中能夠實現良性循環。

實踐運行中，有的黨內法規制度相互脫節，彼此缺乏銜接和協調配合，不能形成系統化的制度鏈條，導致部分黨內法規制度運行成效較低。因此，黨內法規制度建設還應當圍繞制度構建體系，實現黨內法規制度之間配套完備。第一，“兩個維護”制度、黨的領導法規制度、黨的組織法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度等基礎主干中央黨內法規制度與黨章配套。第二，具體黨內法規制度配套基礎主干中央黨內法規制度。准則、條例等基礎主干中央黨內法規制度在黨內法規制度體系中位階較高，多為原則性規定，它們的貫徹落實需要具體黨內法規制度做配套。第三，地方制定的黨內法規制度配套中央黨內法規制度。黨的中央組織、各部門制定中央層級黨內法規制度后，除中央做出特殊規定外，各省級地方黨委應當根據本地實際情況制定相關實施辦法或實施細則，保障中央黨內法規制度貫徹落實。

堅持系統觀念。黨內法規制度建設是一個系統工程，不僅包括制定新的法規制度、完善已有的法規制度、廢止不適應的法規制度，執行中的嚴格監督、深入開展黨內法規制度教育也是重要方面。監督部門應加強日常督查和專項檢查，防止出現重制定、輕執行，重宣教、輕落實等問題。完善監督、考核機制，將各地黨內法規制度執行情況列為各級黨委巡視、巡察、督查考核的重點內容，經常性開展監督檢查，防止“制度空轉”﹔將黨員干部對黨內法規制度的認知情況作為提拔考察、年終考核的重要內容，實行常態化考核與不定期考核相結合，不斷提高黨員干部的熟知度。干部教育培訓工作主管部門嚴格貫徹落實《干部教育培訓工作條例》，把黨內法規制度列入各級黨委（黨組）理論學習中心組學習內容，納入各級黨校（行政學院）教學內容和領導干部任職培訓、在職培訓的必訓課程，不斷增強黨員領導干部的紀律觀念和規矩意識。黨員干部個人也應當積極作為，自覺學習、嚴格遵守黨的各類規章制度。

黨內法規制度建設的系統性，還體現為黨內法規制度與國家法律之間的緊密聯系。中國共產黨是執政黨，黨的領導地位和執政地位是緊密聯系在一起的。一方面，紀嚴於法、紀在法前是黨內法規制度建設必須遵循的原則，黨的初心使命決定了黨員干部不能站在法律的“底線”邊沿，內容規定上黨內法規制度要嚴於國家法律。另一方面，在推進國家治理體系和治理能力現代化的實踐中，適時將經過實踐檢驗、比較成熟的規定，依照法定程序上升為國家法律法規，更好地用法律規范權力的運行。這是中國特色社會主義法治發展的獨特路徑，不僅解決了黨內法規制度與國家法律相互銜接的問題，也是堅持和加強黨的全面領導的重要體現。

（作者系北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、中共北京市委黨校黨史黨建教研部副主任）