福建福州市長樂區：探索“一網雙化、四制聯動”工作模式推進“一肩挑”撐起“雙過硬”

一、案例背景

2018年以來，中央頒布了《中國共產黨農村基層黨組織工作條例》《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》等一系列文件，均提出全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村集體經濟組織、合作經濟組織負責人，“一肩挑”制度作為加強黨對農村基層的堅強領導、推進鄉村振興戰略順利實施的有力舉措在全國逐步推廣。

值2021年換屆選舉大年，長樂區轄內225個行政村全面、順利完成村級組織換屆選舉工作，一次性選舉成功率100%，共選出新一屆村“兩委”干部1427人，村黨組織書記和村民委員會主任“一肩挑”100%。然而，實踐過程中，群眾對“一肩挑”干部產生方式有疑慮，適合“一肩挑”要求的人才較為缺乏，“一肩挑”干部的工作積極性受影響，對“一肩挑”干部的監督不力等現實因素制約著“一肩挑”制度的效能發揮。

“基礎不牢，地動山搖。”如何更好地發揮“一肩挑”制度的優勢、提升農村基層治理現代化水平、夯實黨的執政基礎，是當前基層黨的建設工作實踐中一個緊迫而關鍵的問題。長樂區立足構建以人民為中心的黨建引領基層治理新格局，探索“一網雙化、四制聯動”工作模式，“一網”就是一張監督網﹔“雙化”就是工資結構化、保障體系化﹔“四制”就是選拔機制、培訓機制、管理機制和激勵機制，多措並舉強力推進高素質農村基層帶頭人隊伍建設。

二、主要做法

（一）上下聯動夯實“一網”監督。

整合各級監督資源，進一步發揮黨內外監督作用，形成區、鎮、村、民相互銜接協調的立體式監督網。一是做實上級監督。嚴格落實《村級黨組織書記縣級黨委組織部門備案管理辦法》，堅持“三個報備”，即凡人選變動必報備、凡重要事項必報備、凡重大失誤必報備。聯合區紀委監委、區委組織部、區民政局等14個部門，建立常態化村“兩委”干部特別是“一肩挑”主干任職資格聯審制度，不定期開展在職村“兩委”干部任職資格聯審工作。二是做深同級監督。緊抓村“兩委”換屆契機，協調推動190名村級紀檢委員兼任村務監督委員會主任或成員，實現全區225個村紀檢委員全覆蓋，切實解決村級監督職能交叉、職責不清、力量分散的突出問題。出台長樂區《關於建立健全村務監督委員會的實施方案》，明確村級紀檢委員履職清單，規范治理村級“小微權力”監督清單，指導村級紀檢委員履行“監督員”“信息員”和“宣傳員”三項職責，以“清單督導”的形式提升監管深度。三是做細群眾監督。充分發揮群眾監督廣泛直接作用，線上整合電話、信訪、網絡和短信建立“四位一體”綜合舉報受理平台，實行“12380”舉報電話24小時專人專線監督，做好群眾來訪受理和舉報調查工作，線下落細落實黨務、村務、財務“三務”公開，對民生工程實施、財務收支、集體資產處置以及其他應公開的事項進行定期或專項公開，聚焦各類舉報反映以及專項監督檢查、巡察反饋的問題線索，分別建立問題線索台賬和問題台賬，確保反映的問題，事事有回應，件件有著落。

（二）獎優促劣突出“雙化”協同。

以在崗有報酬、干好有獎勵、離任有保障為目標，從優化工資結構、提升待遇保障雙向發力，激發“一肩挑”干部為民服務、積極作為的能動性。一是工薪結構化。實行“固定補貼+績效補貼”雙報酬模式。固定補貼按月發放，在區財政兜底保障基礎上，允許鄉鎮（街道）根據自身財力進行最高不超過25％的上浮。績效補貼實行“分檔封頂”管理，每年一季度前由鄉鎮（街道）綜合分析所屬村干部上一年度履職情況后，按“一檔”“二檔”進行分檔，其中“一檔”封頂每月3500元，“二檔”封頂每月1500元。長樂村主干中表現最優秀的報酬待遇每月可達6000元，表現較差的每月將不超過4000元，通過差異化獎勵機制，有效提升村干部崗位吸引力，倒逼部分履職不力的村干部自覺退職。二是保障體系化。健全在職村干部養老保險制度，將村干部納入企業職工社會養老保險范疇，對在編在崗的所有村干部，由區財政、鄉鎮、村干部個人按比例分攤交納保費。強化村主干離任保障，對符合條件的離任村主干，按照任職主干年限發放生活補助，累計任職不滿6年的，每任職1年每月補助50元，累計任職滿6年及以上的，每任職1年每月補助60元。制定出台優秀離任村主干獎勵實施意見，對長期堅守農村基層一線，且工作業績突出的離任村主干進行經濟獎勵，享受事業單位同條件工勤人員退休待遇。

（三）剛柔相濟推進“四制”聯動。

著眼選優配強、能力提升、規范管理和正向激勵等現實需要，堅持“選育管用”全鏈條推進，切實推動“一肩挑”干部挑的出、挑得起、挑得穩、挑得好。一是創新選拔機制，解決好“選准”的問題。堅持“政治過硬、德才兼備、群眾公認、注重實績”原則，實施設崗鍛煉、人才回引、揭榜挂帥行動，把52名觀念新、懂經營、會管理、能開拓的“致富能人”選為村“一肩挑”主干。加強動態監管，對履行職責不到位，作用發揮不突出，不勝任、不稱職的村黨組織書記，及時進行調整，確保鄉村治理各項工作在農村有效落實。強化后備力量儲備，從農村致富能手、外出務工經商返鄉人員、本鄉本土大學畢業生、復退軍人等農村綜合人才中吸納村級后備干部807名，確保每個村儲備不少於1名以上“一肩挑”后備人選，同時通過“實職鍛煉”“傳幫帶”等方式對后備干部進行重點培養，確保新形勢下村級干部隊伍青黃有接、后繼有人。二是完善培訓機制，解決好“提高”的問題。將“一肩挑”主干培訓納入全區干部教育培訓規劃，大力實施基層干部素質提升工程，注重發揮長樂黨性教育實踐基地、紅色主題教育教學點、區鎮黨校等陣地作用，按照“缺什麼、補什麼”的原則，圍繞加強基層治理、鄉村振興、經濟發展等方面進行定向培訓，實行市級示范培訓、區級集中輪訓、鄉鎮基礎培訓制度，通過集中辦班、外出考察、挂職鍛煉、“擂台比武”等方式，保証了每名村主干每年參加1次區級以上集中培訓，著力提升政策理論水平、提高履職能力、激發創新發展動能。三是健全管理機制，解決好“穩定”的問題。將村“一肩挑”主干納入干部隊伍規劃建設體系，制定出台“一肩挑”管理監督辦法，明確村干部的基本職責和工作紀律，建立工作服務台賬，實現“一肩挑”干部從“挑得起”到“挑得好”的轉變。圍繞產業發展、社會治理等突出問題，推行村干部領辦項目制度，“一肩挑”干部帶頭每年實施2個以上領辦項目，同步建立“年初建賬、年中查賬、年底交賬”的全過程管控模式，以項目化管理的形式，推動“一肩挑”主干更好地促發展、抓治理、惠民生。落實星級化管理，結合鄉村振興、基層黨建、項目征遷等重點工作落實情況，給予浮動星級獎勵，實行動態調整，星級評定結果與績效獎懲挂鉤，形成“考核定星、動態調整，以星定酬、持續激勵”的長效管理機制。四是強化激勵機制，解決好“盡心”的問題。落實政治激勵，加大從優秀村黨組織書記中選拔鄉鎮領導干部、招考事業單位工作人員和推薦參選“兩代表一委員”力度，讓優秀的“一肩挑”村主干干好有出路。提升待遇保障，落實村干部基本報酬標准及正常增長機制，適當提高“一肩挑”報酬，在村主干基本報酬不低於上年度農村居民人均可支配收入2倍基礎上，“一肩挑”人員、副職、其他村“兩委”成員分別按照不低於該標准的120%、80%、60%予以確定。加大關懷力度，對因身患重大疾病、因公負傷等導致生活困難的村干部及其家庭進行重點關愛，2021年以來，已慰問20余名生活特別困難的村干部。

三、工作成效

1.加強了黨的領導，村級黨組織的核心地位全面強化。辦好中國的事情，關鍵在黨。“一肩挑”制度的全面推行實際上就是結合了“自上而下”的組織授權與“自下而上”的民主授權，是“黨的領導引領”和“人民當家作主”的有機結合，黨組織通過這樣的形式密切聯系群眾，有效鞏固了其執政基礎並提升了黨組織在村民心中的形象，除此之外，“一肩挑”使村“兩委”分工由黨組織書記統籌安排，使村級各類組織統一歸村黨組織直接領導，大大增強村黨組織的權威性，強化了黨對農村工作的全面領導。同時，落實了抓鄉促村的主體責任，鄉鎮黨委對村級的管控力度明顯加強，黨群干群關系進一步融洽，黨在群眾中的威信和形象進一步樹立。

2.優化了治理體系，村級組織戰斗力凝聚力顯著提升。“上面千根線，下面一根針”是村“兩委”的真實寫照，“一肩挑”的實施，實現了黨務、村務一手抓，農村工作全面管，通過加強鄉村干部教育培訓，健全長效管理機制，完善村級事務民主決策和權力制約機制等方式，讓“一肩挑”主干更全面更具體的接觸農村各項工作的同時，不斷提高鄉村干部抓基層社會治理的綜合素質，優化村“兩委”班子和提升其積極性，提高了村“兩委”的自治效率。2021年村“兩委”換屆后，長樂區村“一肩挑”主干平均年齡降到44.5歲，大專及以上學歷佔比54.2%﹔村“兩委”平均年齡降到41.6歲，中專高中以上學歷佔比76.5%，班子年齡、經歷、結構得到優化，激發基層治理動能。

3.規范了權力運行，村級各項社會事業取得長足進步。堅持組織管理與群眾監督相結合，推出了星級化管理、領辦項目制度等一系列機制創新，強化村級班子成員述職評議考核等舉措，實現了“一肩挑”干部崗位職責的標准化、制度化和規范化，既有效糾正了村干部不作為、慢作為、亂作為問題，又有力促進了村級黨務村務民主決策、民主管理、民主監督，體現了以人民為中心的發展理念，農村黨建與經濟社會發展實現了“同頻共振”。

4.激發了內生動力，村干部干事創業精氣神持續提振。圍繞深入落實政治經濟待遇、成長晉升、關心關愛、離任保障等系列激勵措施，政府財政對村級組織運轉保障力度不斷加大，2020年以來累計下撥村級組織運轉經費17141萬元，在此基礎上，鄉鎮本級也對應給予部分村一定經費補助，確保村級組織運轉經費每村每年不少於13萬元，目前，我區村主干報酬待遇人均每月已達5000元，位居福州市前列，全區共有419名離任村主干享受經濟補助，17名享受優秀離任村主干經濟獎勵，農村基層干部隊伍趨於穩定，精神面貌煥然一新，村干部的組織歸屬感和經濟獲得感明顯增強，從內生動力上真正激發了工作積極性。

四、啟示意義

1.建強基層干部隊伍必須樹牢“人民主體”這個思想。村級組織作為國家治理體系的末端部分，如何才能真正做到與人民同呼吸、共命運、心連心，是“一網雙化、四制聯動”工作模式的運行核心。一方面，群眾主體作用在拓寬渠道選人、強化監督管人、長效激勵用人、精准培訓育人等各個環節中有效發揮，從“事不關己”到“躬身入局”，激發廣大農民群眾的積極性、主動性、創造性，切實提升了群眾實實在在的獲得感和幸福感﹔另一方面，通過實施領辦項目、差異化獎懲等措施，基層組織轉變工作方式、改進工作作風，從“為民做主”到“請民做主”，把服務作為自覺追求和基本職責，寓領導和管理於服務中，不僅在抓落實中推動黨的組織體系建設向縱深發展，也在踐行黨的群眾路線中鞏固了黨的執政基礎。   

2.推進基層組織建設必須堅持“系統思維”這個重點。要堅持系統謀劃、多措並舉、整體推進，基層組織建設工作點多、線長、面廣，如果工作不分大小主次，“眉毛胡子一把抓”，往往就會陷入盲目被動、疲於應付的局面，效果也會事倍功半。“一網雙化、四制聯動”工作模式，不是“單打獨斗”，而是站在全局和戰略的高度，用系統性思維主打村干部隊伍建設“組合拳”。選拔培育、權力運行、監督制約、激勵保障等各項機制之間有機聯系，各有側重，環環相扣，成為一個“系統工程”。實踐証明，隻有立足實際，把握規律，系統思維，宏觀研究，頂層設計，多措並舉，整體推進，才能確保工作取得實效。

3.做好農村黨建工作必須抓住“機制創新”這個方法。制度帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。全面推行“一肩挑”並使其有效發揮治理優勢是一項長期的艱巨任務，涉及方方面面，不可能一蹴而就。“一網雙化、四制聯動”工作模式的構建，就是把制度建設擺在突出的位置，堅持靠制度管人、用制度辦事，先后探索建立了村干部報酬待遇正常增長、“多位一體”教育培訓等機制，使“一肩挑”干部職責更明確、要求更嚴格、管理更規范、績酬更合理、獎懲更科學。加強農村黨建工作，隻有強化制度建設，注重頂層設計，堅持用完善、務實、管用的制度體系來管權、辦事、管人，才能打造一支高素質的村干部隊伍，聚集起農村基層干部隊伍服務為民、干事創業的正能量。