廣東廣州市增城區：推行農村黨組織領導的“民主商議、一事一議”村民自治新模式

一、背景

村民自治是法律賦予群眾的基本權利，2019年8月印發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》明確凡村級重大事項決策要實行“四議兩公開”，即村黨組織提議、班子會議商議、黨員大會審議、村民代表會議決議、表決結果公開、實施情況公開。在“四議兩公開”實施過程中，容易出現群眾沒得議、不懂議、無處議等問題，比如，有的村黨組織組織力凝聚力不足，有會無法開，造成群眾沒得議﹔比如，有的村干部有私心不想開會，有的嫌麻煩有會不開﹔又比如，由於議事規則粗泛、不明晰，群眾不知道如何議﹔再比如，由於缺少議事場地，導致習慣性的開會方式是“小圈子圍坐，會場分伙分派”，群眾處於形式上有權實際上無權的狀態。近年來，增城區通過積極探索實踐，推行農村黨組織領導的“民主商議、一事一議”村民自治模式，目前很好地解決了村民自治中的上述問題。

二、主要做法

（一）落實“三個強化”，鞏固提高村黨組織領導核心地位

1.強化組織體系建設，打通農村基層組織設置“最后一米”。嚴密組織體系是提升黨組織組織力的前提基礎，織密織牢上下貫通、執行有力的組織體系，才能為農村黨組織領導下的村民自治提供堅強保障。增城區結合黨員和村民居住分布、生產生活傳統，錨定打通組織設置“最后一米”的目標，在農村地區全覆蓋建立2916個網格黨支部、2096個網格黨小組，劃定黨員責任區16262個，全面構建起“鎮街黨（工）委-行政村黨組織-綜合網格（村民小組）黨支部-網格（黨員）黨小組-黨員責任區”五級組織架構，把黨的組織根系牢牢扎在村民群眾家門口。制定網格黨支部、網格黨小組、黨員責任區三張職責清單，編印“一信一冊一書一指引”（一封黨員倡議信、一本“令行禁止”手冊、一本織密組織體系指導口袋書、一份發揮作用工作指引），實行黨員發揮作用“積分量化”評價，推動農村黨員積極參與村級事務，主動服務群眾。

2.強化頭雁隊伍建設，鍛造高素質懂治理善治理干部隊伍。火車跑得快，全靠車頭帶。增城區立足選出讓組織信任、群眾放心的能人，通過“四看四聽”（看政治立場、看發展能力、看群眾基礎、看工作作風和聽挂村部門意見、聽群眾呼聲、聽黨員聲音、聽村內各類組織建言），選優配強全區285個村“兩委”班子成員1963名。2021年換屆后村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”比例100%，全區大專以上學歷村“兩委”干部佔比84.67%，比上一屆提升53.13%，村“兩委”干部平均年齡41.1歲，比上一屆減少5.3歲，配備女性村黨組織書記37人，人數在全市排名第一，頭雁隊伍的學歷、年齡和性別結構得到明顯優化提升。緊跟鄉村治理現代化的新形勢新要求，開展千名農村“兩委”干部集中輪訓，重點圍繞農村社會治理、鄉村振興等進行專項培訓，組織村干部走鎮觀村、比學互鑒，實現共同提高。連續10年實施“羊城村官上大學”工程，投入超過1480萬元，資助4759名“兩委”干部和后備干部通過繼續教育提升學歷，增強治村強村本領。

3.強化黨群干群聯系，推動群眾工作優勢轉化為治理效能。常態化開展“您的心願 我的志願”“黨員回家聯萬戶 同心共筑鄰裡情”等主題活動，參與服務超過5.7萬人次，有效拉近黨員干部與群眾的距離，營造和諧穩定環境。持續加強駐點普遍直接聯系群眾工作，推動鎮街領導干部用心用情用力為民排憂解難題，2021年以來駐點團隊入戶走訪47.8萬戶次、接待群眾9萬人次、解決問題5767個。常態化收集村情民意，要求村“兩委”干部每周至少抽出一天時間走訪村民，主動融入群眾，了解群眾生產生活情況，收集群眾意見建議，傾聽群眾訴求，第一時間掌握村情民意、解答村民疑惑、調處村民矛盾，做到“每年到每戶走訪一遍、群眾有事半小時到現場”。

（二）做到“三個建立”，搭建村民代表公開議事決策平台

1.建立一批規范的村民議事廳，營造嚴肅庄重的議事氛圍。村民議事廳作為村民代表議事的場所，規范其建設能有效提升議事決策的效果。一是會場設施配備齊全。各村結合實際建立村民議事廳，議事廳除配備桌椅、功放、音響等基本的會場用品外，一些村更配備了電子表決器、投影、錄音錄像、電視、電腦等設備。二是實現議事廳功能分區。增城區從公開透明、方便監督的角度出發，設立主持席、代表席、列席席、旁聽席、監督席、發言席等，所有與會人員都必須對號入座，履職盡責。三是規范制度上牆。將“為人民服務”等宣傳口號、村民代表議事制度及村民代表、監督員等名單張貼在議事廳的顯眼位置，營造嚴肅認真、庄嚴神聖的議事氛圍。

2.建立一套科學的議事決策程序，確保議事依法有序開展。在村黨組織的組織下，規范議題征集、會議召開、到執行結果反饋等村民議事決策的各項環節，確保“眾人的事情眾人商”。一是強化村黨組織對會議的主導。明確議題由村黨組織提議，村“兩委”聯席會議商議，並聽取村法律顧問意見形成議題初步方案。二是廣泛征詢黨群意見。議題初步方案要提前5天在村務公開欄等公示，廣泛征詢黨員群眾的意見和建議后，才提交村民代表會議討論。三是規范會議召開的要求。明確村民代表會議每季度應至少召開一次，到會的村民代表會議成員要達到全體村民代表會議成員人數的三分之二以上才能開會，應對議題逐個進行討論並表決，表決結果當場宣布。村民代表會議表決事項應當經到會村民代表會議成員的過半數贊成，決議才能通過。四是規范決策執行及結果反饋。明確會議決議形成后要在5個工作日內上報鎮街民政部門備案，加強鎮街對村決策事項的監督。同時，明確村委會是貫徹執行會議決議的主體，要求在每次召開村民代表會議時，應當對此前決策事項的推進情況進行通報，讓村民代表及時了解決策事項進展情況。

3.建立一套完整的議事決策檔案，為決策的執行提供依據。在每次村民議事活動結束后，各村及時把相關的文字材料和照片、錄像、錄音等資料建立專門的檔案保存，作為村務監督和管理的重要依據。一是會前准備材料。主要包括議題征集和提出的有關資料，如村黨組織會議、村“兩委”班子會議、黨員大會、村民代表會議記錄等，以及議題征求意見有關資料，如征求意見表、黨員群眾意見表等。二是召開會議資料。主要包括召開村民代表會議所涉及的各項資料，如會議簽到表、會議記錄、議題審議表決結果等文字資料，以及會議錄像、錄音等資料。三是會后執行資料。主要包括會議決議的執行落實情況的報告、通報、說明、結果公示等資料，以及執行過程中黨員群眾反映的有關問題與解決情況等。

（三）抓好“三個明確”，為村務監督落實提供保障

1.明確議事決策的重點內容，嚴格按照權力清單議事決策。增城區對村民代表會議議事決策的重點內容進行明確，一是“三資”問題必須議。主要包括：本村集體經濟所得收益的使用，本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案，土地承包經營方案，村集體經濟項目的立項、承包方案，宅基地的使用方案，征地補償費的使用、分配方案，以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產等。二是發展關鍵問題必須議。主要包括：本村經濟社會發展規劃，落實歷史留用地，農村土地“三亂”問題專項治理，農村土地承包經營權確權，村規民約制定與修訂等。三是熱點難點問題經常議。主要包括：道路、水利、電力、自來水等基礎設施和公共服務建設項目，規范建房、環境衛生、計劃生育、綜治維穩等重要村務，落實村民養老保險，本村享受誤工補貼的人員及補貼標准等。通過明確議事決策內容，把權力清單晒在陽光下，最大限度減少權力在制度的籠子外運行的空間。

2.明確與會人員的行為規范，確保會議有良好的會場紀律。主要對三個方面的內容作出具體的要求：一是明確與會人員的權利。明確村民代表、村委會成員享有議事權和表決權。非村民代表的黨組織委員、村監委會成員、村民小組組長等列席人員，有議事權無表決權。其他黨員、群眾、外來工代表、企業代表等可申請旁聽。二是明確違反會場紀律的處罰要求。會場引入了紅黃牌制度，對違反會場紀律的視嚴重程度給予紅黃牌警告。對受一次黃牌警告的與會人員，由主持人責令其立即改正﹔對受紅牌警告的與會人員暫停本次會議的議事權，並帶離會場。三是明確發言方式規范。要求設發言席的應統一到發言席發言，明確村民代表、列席人員、旁聽人員可以舉手申請一定的發言時間和補充發言時間，在保証與會人員充分表達意見的同時確保會議嚴肅性。

3.明確議事決策的公開要求，確保村公權力在陽光下運行。通過公開議事的各個環節，讓村民廣泛參與民主議事決策，確保議事決策的公開透明。一是明確公開事項。主要包括本村的議事制度、村民代表會議的議題、參會人員、會議決議、決定執行結果等。二是明確公開方式。包括公開欄、短信、廣播等方式，有條件的村利用微信、互聯網等現代技術手段，特別是各村充分利用我區的農村廣播系統對議事決策的有關情況及時公告，實現議事的廣泛公開。三是明確公開要求。經村民代表會議決議通過的事項，在會議結束之日起3天以內以書面形式進行公示，公示時間不少於5個工作日。決策事項實施完成3天內，利用多種渠道進行公開，公開時間不少於5個工作日，涉及資金收支的，一並將賬目收支情況進行公開，接受黨員群眾監督。

三、主要成效

（一）增強黨組織的戰斗堡壘作用

增城區在探索基層民主建設過程中，始終堅持黨的領導，以基層黨建引領基層治理創新，通過制度設計明確“四個必須”，即村民代表會議的議題必須由村黨組織提出，村民代表會議必須由村黨組織書記召集主持，村民代表會議決定的事項必須由村黨組織來監督落實，村民代表會議的參加人員必須增加非村民代表的黨組織委員和村監會成員，進一步凸顯村黨組織的領導核心作用。圍繞建立健全“民主商議、一事一議”機制，不斷織密織牢農村基層組織體系，打造素質高能力強的農村黨員干部隊伍，強化黨群干群聯系，村公共事務能夠在村黨組織的領導下，由村民群眾當家作主辦理，進一步夯實了黨在基層的執政基礎。

（二）形成民主和法治的濃厚氛圍

通過近年來的基層民主建設實踐，增城區各級干部、黨員和群眾均受到了民主觀念教育，民主議事成為了農村治理的基本原則，得到了村民的自覺擁護和支持。好的民主離不開法治保障，在基層民主建設推廣過程中，285個村實現“一村一法律顧問”全覆蓋。2021年以來，村法律顧問為村及廣大群眾提供法律服務共10382件，其中出具法律專業意見438件、接受法律咨詢6858件、開展法制宣傳活動2385次、參與人民調解112件、提供法律援助25件以及參與民主議事、基層選舉、土地確權等其他服務564件有效促進基層自治組織依法辦事，讓廣大群眾的法治觀念普遍得到提升，為議事活動的合法性、民主性、自治性提供了有力保障，285個行政村均獲評為省級民主法治村。

（三）推動農村各項事業蓬勃發展

有了“民主商議、一事一議”機制，對於涉及村集體和村民利益的重大事項，本著“大家的事情大家辦，有爭議、有矛盾的事情按照大多數人的意志辦”原則，由村民代表集體討論、達成共識后實施，有效減輕基層公共事務推進的阻力，村裡的各項事業得到順利推進。增城區2021年農民人均可支配收入3.17萬元，增長10.9%，增速排名全市第一，比2015年翻一番﹔連續兩年位列廣東省鄉村振興實績考核珠三角片區第一名，獲批為全國首批農業現代化示范區、廣東省率先實現農業農村現代化試點縣，被評為全國村庄清潔行動先進縣，29個村被評為省級以上“一村一品”專業村、23個村被評為省級以上鄉村治理示范村。

四、經驗啟示

推進基層治理要注重頂層設計與基層創新相結合，戰略決策上要堅持頂層設計、統一領導，戰術選擇上應鼓勵基層創新、因地制宜，形成工作合力，基層治理改革才能行穩致遠。增城區在破解村民自治難題上，積極尋求貫徹好中央決策部署的辦法，立足於基層，堅持實事求是、具體問題具體分析，探索健全完善以村黨組織為領導的村級議事決策機制，將“四議兩公開”中的原則性、概括性的規定具體化，創造性地把一套彼此配套、有序運轉的制度、規則、程序具象化到一個議事場所中，形成“村民議事廳”，同時推行農村黨組織領導的“民主商議、一事一議”的鄉村治理變革，實踐形成黨組織領導下的議事制度規范、村民有序參與、信息公開及時、權力監督有效的村民自治新模式，展現出較為強大的生命力，得到上級部門及社會各界廣泛認可，為農村治理改革積累寶貴經驗。