貴州思南縣：全面推行“1+1”鄉村治理體系改革 構建自治法治德治“三治”融合基層治理新格局

貴州省思南縣位於武陵山腹地、烏江中下游，因水而建、因水而生、因水而興，轄28個鄉鎮（街道）529個村（社區），總人口約70萬，歷史悠久、人杰地靈，古有田秋、李渭，近有曠繼勛、肖次瞻，素有“黔中首郡·烏江明珠”美譽。近年來，思南縣深入學習貫徹習近平總書記視察貴州重要講話精神，按照“多員合一、減輕壓力、提高效率、激發動力”工作原則，全面推行“1+1”鄉村治理體系改革，實現了村級工作力量、效率、保障“1+1>2”疊加效應，構建形成自治法治德治“三治”融合基層治理新格局，助推全縣基層黨建工作提質增效。

一、背景動因

鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分，是國家治理體系中最基本的治理單元。鄉村治理的“基石”地位，決定了鄉村治理對於整個治理體系的基礎性作用。沒有鄉村治理的現代化，就沒有國家治理體系和治理能力的現代化。黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略的決策部署，推進鄉村治理就是貫徹落實黨中央決策部署的具體行動，治理有效是實現鄉村振興的重要保障。在實踐中，農村基層黨組織政治功能不強，領導核心地位弱化、虛化、邊緣化﹔村級組織服務水平不高，群眾組織力、社會號召力偏弱﹔基層崗位職責不清、運轉機制不暢，工作效率低下﹔村干部激勵保障機制不健全，干事創業積極性不高等問題普遍存在，這些問題直接或間接影響了鄉村治理成效。

基於此，貴州省思南縣堅持問題導向，全面推廣“1+1”鄉村治理體系改革，深入推進黨建引領鄉村治理的實踐探索，切實加強以村黨組織為核心的農村基層組織建設，全面增強農村基層黨組織政治功能和組織力，著力提升黨組織的凝聚力、向心力和戰斗力，全面提高鄉村治理體系和治理能力現代化水平。

二、主要做法

（一）擰緊組織一股繩，推動“各自為戰”向“集成作戰”轉變。堅持黨建引領，構建上下貫通、執行有力的組織體系，著力解決單兵作戰、力量分散的問題。一是強化黨的領導。實行縣、鄉領導班子成員聯系黨支部制度，依法把黨的領導和黨的建設有關要求寫入村級各類組織章程，推動村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，明確村級各類組織每年向村黨組織報告1次工作，實現黨有號召、全員行動。二是細化職能職責。明確村黨組織全面領導自治組織、經濟組織和群團組織等，村民委員會負責農村生產建設和經濟發展、民生保障、社會主義精神文明建設等，村務監督委員會負責監督村務、財務公開制度等落實，同時健全群團組織並明確聯系指導人員，全面落實“四議兩公開”制度，做到條塊清晰、職能清楚。三是優化組織設置。依托現行行政區劃，健全“行政村黨支部—網格（村民小組）黨小組—黨員聯系戶”的黨組織體系，推進黨的組織和工作全覆蓋。按照“五個便於”標准合理設置黨小組，實行黨委、黨支部“雙備案”管理，強化黨員日常教育、監督和管理。推動“我為群眾辦實事”實踐活動常態化長效化，組織開展黨員聯系戶、黨員戶挂牌、承諾踐諾、志願服務等活動，進一步密切黨群、干群關系。

（二）扣緊責任壓艙石，推動“各管一攤”向“同挑一擔”轉變。堅持理清職責，構建分工明確、協作密切的工作體系，著力解決各自為政、九龍治水的問題。一是做好崗位減法文章。按照職能相近、業務相似的原則，整合村級治安員、護林員、統計員、地災監測員、水庫管理員等崗位，歸納為綜治、監督、民生、生態四塊工作，分別設置綜治委員、監督委員、民生委員和生態委員，依托村民小組劃分網格，設置網格員，著力破除崗位多、層級多的問題，實現管理瘦身、輕裝上陣。二是做好職責加法文章。結合村干部個人特長、能力水平等，創新“1+1”治理方式，明確支委委員（宣傳委員、支部副書記）+綜治委員，支委委員（紀檢委員、村務監督委員會主任）+監督委員，村委委員（村委副主任）+民生委員，村委委員+生態委員，村民小組長（黨小組長）+網格員（春暉人士、寨老），由村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”統一領導、統一管理，做到處處有人管、事事有人抓。三是做好管理乘法文章。縣級出台《思南縣村（社區）干部管理辦法（試行）》《思南縣村（社區）干部考核管理指導意見》等管理制度，鄉鎮制定實施細則，將村干部待遇與其德、能、勤、績、廉綜合表現挂鉤，同時採取黨員檔案信息化管理、黨支部書記檔案縣級備案管理和享受副科級待遇村干部檔案提級管理等措施，樹牢獎優罰劣鮮明導向。

（三）扎緊制度鐵籠子，推動“被動執行”向“主動作為”轉變。堅持嚴管厚愛，構建資源整合、要素保障的制度體系，著力解決事多責重、保障不夠的問題。一是推行村級資金整合制度。健全村干部基本報酬、任期補貼、績效獎金等固定報酬制度，鼓勵村干部發展村集體經濟創收獎勵，將村干部納入城鎮企業職工基本養老保險范圍，在不增加財政支出的前提下，整合各級各部門到村資金1092萬元/年，主要用於提高村干部報酬，充分激發干事創業熱情。二是推行村級事務准入制度。在深入開展村級活動陣地牌子多、制度多、灰層多“三多”整治的基礎上，全面推行村級事務准入制度，科學設置村級准入事項和程序，建立健全評議、督導、退出等准入監管制度，累計梳理出村級組織依法履行職責事項37條、協助政府工作事項13條，清理規范村級組織機構牌子5000余塊，更新撤換老舊制度800余條，持續推動為基層鬆綁減負。三是推行村干部激勵制度。制定鄉村振興一線干部“1+5”關懷激勵機制，通過政治上激勵、工作上支持、待遇上保障、心理上關懷，增強廣大村干部的榮譽感、歸屬感和使命感，充分調動村干部的積極性、主動性和創造性，激勵全縣村干部在推進思南高質量發展中開拓進取、擔當作為。推進容錯糾錯，對村干部干事創業允許失誤、寬容失敗，切實為擔當者擔當、為負責者負責。截至目前，直接選拔村干部為鄉鎮領導班子成員1人，享受鄉鎮副科級干部經濟待遇17人，定向招錄公務員和招聘事業單位工作人員12人。

三、具體成效

全面推行“1+1”鄉村治理體系改革以來，思南縣黨建引領基層治理取得顯著成效，進一步健全了務實管用、分工明確、管理規范、運行高效的村級組織運行機制，深化了基層自治實踐，推進了法治鄉村建設，提升了鄉村德治水平，真正實現了“1+1>2”疊加效應，得到廣大基層干部群眾積極響應和點贊。

（一）建強基層組織戰斗堡壘。農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是貫徹落實鄉村振興戰略部署的戰斗堡壘。推行“1+1”鄉村治理體系改革，進一步完善了以村黨組織為領導、村民自治組織和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、其他社會組織為補充的村級組織體系和“行政村黨支部—網格（村民小組）黨小組—黨員聯系戶”的村黨組織體系，98%以上行政村實現了黨組織書記、村委會主任“一肩挑”，村“兩委”成員交叉任職全覆蓋，100%的村務監督委員會主任由非村民委員會成員的村黨組織班子成員（紀檢委員）兼任，黨組織推薦的優秀人選全部成為各類組織負責人，農村基層黨組織的領導核心地位進一步鞏固。

（二）健全完善鄉村治理制度。黨的十九大報告明確提出要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。推行“1+1”鄉村治理體系改革，通過在現有村級組織和干部體系基礎上，重新構筑責任體系和工作體系，有效破除了過往村干部力量分散、村級工作搞大呼隆的問題，既實現了村級工作力量的有機整合，又保証了自治、法治、德治各個領域工作在黨組織領導下統籌推進。比如：改革前，支書、主任、副支書、副主任、文書等崗位職責不清晰，上級每有工作任務、會議安排、業務培訓都找支書，美其名曰提高重視程度，實際上，支書成了任務轉接者、開會專員、培訓專干，反而不利於工作推進﹔改革后，通過明職定責，一方面讓村干部知道自己該干什麼、干好什麼，另一方面使上級在安排工作、通知參會、開展培訓時能精准到人，找到具體人具體事，提高工作效能。

（三）激發干部干事創業熱情。推行“1+1”鄉村治理體系改革，通過健全激勵保障機制，採取直接選拔村干部為鄉鎮領導班子成員、定向招錄（聘）公務員和事業單位工作人員、優先推薦“兩代表一委員”、享受鄉鎮副科級干部經濟待遇等措施，前所未有地提高了村干部的政治待遇。同時，建立健全以財政投入為主的村級組織運轉經費保障機制，落實村黨組織書記基本報酬不低於本地區上年度農村居民人均可支配收入3倍且年收入不低於4萬元、“一肩挑”人員不低於5萬元的標准，將村干部納入城鎮企業職工基本養老保險范圍，鼓勵村干部發展村級集體經濟創收獎勵，樹立了重視基層、關心基層、支持基層的導向，有效激發了村干部的積極性、主動性和創造性。特別是統籌整合各級各部門到村補貼補助資金，主要用於提高村務監督委員會成員待遇，有效解決了長期以來村務監督委員會成員待遇低的問題。

（四）推動資源有效整合利用。做好鄉村治理工作，實現農村的現代化，必須有效解決基層保障不足、投入不足、發展不足的問題。推行“1+1”鄉村治理體系改革，在工作推進上整合行政資源，形成縣委主要領導牽頭抓總，組織部門統籌協調，相關縣直單位各司其職，社會力量廣泛參與，鎮、村、組全力以赴抓落實的工作體系。在資金保障上整合各級各部門到村補貼補助資金，聚零為整，變“漫灌”為“滴灌”，既提高了財政資金的使用效率，又夯實了村級組織運轉經費保障，激活了村干部的積極性。整個工作，很好發揮了黨的組織優勢，通過推動資源向基層集聚，為農村高質量發展注入了強勁動力。

四、實踐啟示

（一）黨建引領鄉村治理，堅持和加強黨的全面領導是根本。充分發揮基層黨組織的領導核心作用，既是推進鄉村治理的根本目的，又是充分激發鄉村治理活力的重要保証。要因地制宜創新黨組織設置，推動黨組織重心下移，將黨的引領延伸到“末梢”，確保黨組織的領導核心功能滲透到方方面面。要發揮好村黨組織書記主力軍作用，調動“領頭雁”活力，催生“雁陣效應”。要提高村民中的黨員佔比，注重吸納農村有知識、有見識的優秀人員加入基層黨組織，注重將優秀黨員選拔為村組干部，充分發揮黨員先鋒模范作用，為群眾辦好事實事，切實密切黨群干群關系。

（二）黨建引領鄉村治理，突出問題導向是重點。問題是時代的聲音，人心是最大的政治。推進鄉村治理，要堅持以人民為中心的發展思想，著力解決好群眾急難愁盼問題，急群眾之所急、想群眾之所想、辦群眾之所需，把思想政治工作真正做在群眾心坎上。脫貧攻堅過渡到鄉村振興，鄉村社會形態和治理基礎已發生深刻變化，再加上各地發展水平有差異，社情民情各不同，要結合實際，找准症結，深挖病灶，對症下藥，積極探索鄉村治理現代化的實現路徑，形成一套助推基層問題解決的管用辦法，夯實鄉村振興根基。

（三）黨建引領鄉村治理，注重制度創新是關鍵。制度機制建設是破解鄉村治理工作難題，推動各項任務落地生根的根本保証。當前，隨著鄉村治理體系和治理能力現代化水平滯后於農村社會發展進程，傳統的治理理念、治理制度、方法手段等，已經不能適應新形勢的需要，鄉村治理相關制度亟須創新。推行“1+1”鄉村治理體系改革，就是著眼於健全村級組織體系、責任體系、工作體系和制度體系，積極構建務實管用、分工明確、管理規范、運行高效的村級組織運行機制，全面提高鄉村治理能力和現代化水平，為新時代推進鄉村振興提供了經驗借鑒。

（四）黨建引領鄉村治理，充分依靠群眾、發動群眾是基礎。鄉村治理是一項長期性、系統性工程，攸關基層長治久安，事關農村千家萬戶，涉及各級各行各業。要切實提高政治站位，深刻領會推進鄉村治理的重要意義，將廣大黨員干部群眾的思想和行動統一到黨中央決策部署上來。要充分發揮基層黨組織宣傳教育功能，多形式、不間斷地加強政策宣傳和思想引導，講清楚鄉村治理的政策要求、工作舉措、典型事例等，以身邊人、身邊事教育引導群眾，營造良好的社會氛圍。要贏得基層干部群眾的廣泛支持和積極參與，持續鞏固黨的群眾基礎，發揮自治、法治、德治“三治”融合的最大作用，推動鄉村治理取得顯著成效。