安徽淮南市：發揮村級黨組織“統”的作用 創新推進農業生產“大托管”改革

近年來，針對農村勞動力加速轉移、農產品市場價格走低、土地流轉大戶因經營不善“跑路”等新情況、新問題，淮南市牢牢把握糧食安全“國之大者”，堅持以改革破題開路，在農村統分結合的雙層經營體制下，充分發揮村級黨組織“統”的作用，於2019年探索試點實施農業生產“大托管”改革，切實推動了小農戶與現代農業發展有效銜接，解決了耕地“撂荒”問題、維護了糧食安全，實現了糧食增產、農民增收，有效壯大了村集體經濟，走出了一條“科技強農、機械強農、促進農民增收”的新路子。

一、實施背景

40多年前，鳳陽縣小崗村18戶村民勇於沖破“抓綱治國”的思想束縛、突破“兩個不許”的政策限制、打破“大鍋飯”的平均主義，創造了“大包干”，催生了家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，點燃了農村改革的星火，解決了溫飽問題。隨著時代的變遷、科技的進步和農業機械的廣泛運用，今天的農業生產經營又面臨一系列新形勢、新問題：一是規模經營難。全國有將近70%的耕地分散在近2億的小農戶手上，“分”有余而“統”不足。隨著農業生產力水平大幅提高，傳統分散種植模式大大制約了規模經營的發展和良種良法的實施，特別是土地零散種植導致農機無法下田的現象較為突出，嚴重制約了先進生產力的發展，迫切需要把分散的土地再“統”起來。二是服務提升難。近年來，國家積極推動農業社會化服務體系建設，大力扶持農業社會化服務組織發展。但由於一家一戶的耕地分散經營，導致很多服務組織內部產權關系鬆散、服務功能單一、競爭實力不強、和農戶之間的利益聯結不緊，不同程度上存在著管理水平不高、服務不到位等問題，難以滿足農業規模化生產經營的需求和新形勢發展的要求。三是農民增收難。持續上漲的種子、化肥、農藥等農資價格推高了生產成本，頻發的干旱、洪澇以及病虫害增加了生產風險，增長緩慢的糧食價格擠壓了增收空間，影響了農民種糧積極性。特別是隨著農村勞動力加速向城市轉移，年輕人不願種地、老年人勞動能力喪失，農村“空心”現象愈發嚴重，抓好糧食生產、確保糧食安全面臨一系列新的考驗。

以淮南市為例，地處淮河中游、安徽省中北部，轄5區2縣和1個國家級綜合實驗區，耕地總面積513萬畝，兼具淮北平原農業和江淮丘陵農業的特征，農業主導產業為一季小麥一季水稻輪茬耕作。近年來，受農村勞動力加速轉移、氣象災害和小麥赤霉病等病虫害頻發、農產品市場價格走低等因素影響，農民種植一季小麥普遍每畝虧損100-200元，嚴重影響了種糧積極性，很多農民隻想每年僅種一季水稻，“冬閑田”、耕地撂荒拋荒現象一度十分嚴重。同時，工商資本下鄉流轉土地發展種植業的也虧損嚴重，接連出現資金鏈斷裂棄地“跑路”現象。為有效解決上述問題，淮南市堅持問題導向、效果導向，解放思想，勇於探索，農業生產“大托管”改革應運而生。

二、主要做法

農業生產“大托管”改革堅持黨建引領，市縣鄉三級黨委、政府高度重視、專題研究、扎實推進，村級黨組織牽頭，村集體居中協調，具體推進實施，核心做法是“兩委托兩跟進一托底”（簡稱“221”模式）。其中，“兩委托”中的第一個“委托”是指農民將土地經營權委托給村集體，與村集體經濟合作社簽訂農業生產托管合同，明確農民保底收益﹔第二個“委托”是指村集體將集中起來的土地委托給遴選確定的專業農業生產經營主體（如農民專業合作社、種糧大戶、家庭農場等），簽訂托管合同。“兩跟進”中的第一個“跟進”是指生產要素跟進，即由農業農村部門會同財政、金融等部門，組織整合支農資金、農業貸款、高標准農田建設指標等要素跟進支持﹔第二個“跟進”是指社會化服務跟進，即組建安徽“農管家”農業服務公司，會同相關部門，為農業生產、加工、銷售全過程，提供農機農資需求、生產科技服務、糧食烘干倉儲等服務，通過搭建數字平台系統，重點推進信息化管理、發放土地確權電子証照、農資集中採購、農產品公共品牌打造等工作﹔“一托底”是指保險托底，即創新糧食收入保險產品，對托管耕地保底收益予以托底。

（一）發揮“統”的功能，推進農業生產統一經營。充分發揮村級黨組織的組織力、凝聚力和號召力，依托群眾對“兩委”班子的信任，由村黨組織居中牽頭，統籌推進“大托管”，實現與分散農戶和農業社會化服務主體的雙向“托管”。一是夯實“大托管”基礎。全面推進農村集體產權制度改革，成立村集體經濟合作社，作為村集體參與農業生產“大托管”的平台和載體。選優配強合作社領導班子，合作社理事會理事長由村黨組織書記兼任，成員全部由村“兩委”班子成員兼任。縣鄉兩級及時組織對試點村集體經濟合作社理事會、監事會成員開展全員輪訓，增強合作社經營服務能力和發展能力。二是完善“大托管”方式。充分尊重農民的不同意願，提供差異化的“大托管”服務方式。針對願意將土地全年委托的農戶，村集體經濟合作社提供“保姆式”的“兩委托兩跟進一托底”全程托管服務，農民不再自行耕作，成為省心、省力、省錢的“甩手掌櫃”﹔針對每年隻想種一季水稻的農戶，提供“租賃式”按季托管服務，托管秋季種植小麥至次年午收后再將土地交還農戶自行耕種，來年秋季可再續簽協議﹔針對不願托管土地的農戶，簽訂“代耕代種”協議，提供“管家式”全程機械化服務並按服務項目收取費用。三是明確“大托管”程序。堅持“土地承包關系不變、群眾自願、確保利益”的原則，引導農民將耕地生產經營權委托給村集體經濟合作社，簽訂“保底收益+分紅”的委托經營協議，村集體經濟合作社再集中將耕地劃片托管給農業生產服務主體統一開展生產。簽訂委托經營協議前，村集體經濟合作社綜合考慮耕地現狀、水利條件、周邊土地流轉價格、擬耕種的農作物品種等因素，確定畝均保底收益並寫進協議，並約定除去各項生產費用后的盈利部分由村集體經濟合作社、農戶和農業生產服務主體按照2:3:5的比例進行分紅。村集體經濟合作社與農民簽訂委托經營協議后，按照“服務經驗足、服務設備全、服務能力強、群眾口碑好”的標准，經過村推薦、鎮審核、縣確定，遴選提供托管服務的農業生產服務主體。

（二）突出“專”的優勢，提高農業生產效益。“大托管”堅持專業的事交給專業的人做，通過專業分工、高效服務降低生產成本，提高農產品產量質量。一是提供專業服務。堅持市場邏輯、資本力量、平台思維，創新組建安徽“農管家”農業服務公司，全程參與服務“大托管”各環節，提供宣傳服務“兩委托”、協助田地整理、協調農資集採、對接金融服務、搭建數字平台、指導科學種植、推進品牌建設等一系列覆蓋耕種管收全流程、全方位、全鏈條“保姆”式服務。農管家公司借助科技力量，創新開發了“淮南市農業生產大托管網絡數字平台”，上線微信小程序，通過衛星遙感、北斗定位技術，將地塊上圖入庫、定期監測，實現病虫害、產量測算、受災定損、土地撂荒實時上報統計等“一張圖”管理﹔接入銀行、保險、皖事通、農資農技等服務平台，實現貸款申請、保險理賠、土地確權和托管信息查詢、農技農資服務在線咨詢等“一個APP”全搞定。目前，“農管家”公司已服務410個村集體經濟合作社、60多萬畝耕地的糧食生產。二是開展專業指導。組織縣區農業主管部門加強專業指導和技術支持，向每個試點村都派駐了農技幫扶人員，充分利用微信號、抖音等新媒體，第一時間發布病虫情報，推薦購買優質糧種，指導開展病虫害統一防治，杜絕施用劣質肥、高殘留農藥，實現良種良法、科學種田。積極引入知名農資企業15家，推廣優良品種，指導制定種植規程，免費開展土壤測土配方檢測及施肥方案制定，指導服務主體使用綠色低毒安全農藥，打通了農業生產農技服務最后“一公裡”。三是配齊專業裝備。進一步加大農業機械化在現代農業生產中的應用與推廣力度，不斷提升農業裝備水平，提高生產效率，目前全市主要農作物耕種收綜合機械化水平達89.95%，超過全省平均水平9個百分點，其中農業“大托管”區域機械化耕種管收率達98%以上。鳳台縣還積極引入了激光平地儀、無人機等自動化、智能化農業機械，利用350台植保無人機防治全縣90%以上的耕地，進一步提高了效率，降低了成本。

（三）依托“保”的作用，兜底促進農民增收。在“大托管”模式中，淮南市積極與金融保險部門對接，引導金融機構為“大托管”開展定向服務，解決農業生產經營過程中的“貸款難”“保險難”“擔保難”問題，為生產經營主體提供了充分的兜底保障。一是引入保險保收益。積極推動國元保險、太平洋財險、國壽財險等保險公司量身定做農業保險新產品，在國家政策性保險的基礎上提供商業補充保險，提供的保障額度能夠覆蓋糧食種植收入因自然災害、價格和產量波動而導致的損失，讓投保的農業生產經營主體“旱澇保收”，實現了預期收入托底，再也不會“跑路”。二是金融下鄉保融資。加大金融支持力度，針對農業經營主體貸款額度低、利息高的問題，“農管家”公司積極對接省市縣融資擔保公司、建設銀行、地方農商行等金融機構，通過托管合同擔保、保單抵押等方式，量身打造“托管貸”，利率低、發放快，較好地解決了農業生產經營服務主體融資難、融資貴的問題。三是加大投入保推廣。整合高標准農田建設資金、秸稈還田資金、集體經濟發展資金等相關涉農資金，向“大托管”項目村、服務主體傾斜。壽縣出台政策規定，對開展“大托管”進行補助，對托管規模較大的村集體經濟合作社，優先落實農機購置補貼，優先安排秸稈綜合利用、小麥統防統治等項目﹔投保小麥大災保險，村集體繳納的每畝3.3元保費由縣財政支付。鳳台縣積極整合財政支農資金116.6萬元，定向補貼提供托管服務的農業生產服務主體﹔投入21萬元，為5個試點貧困村免費提供小麥赤霉病防治藥品和作業服務。

三、取得成效

發起於鳳台縣楊村鎮的“大托管”改革，對大幅提高農業生產力都具有重大意義。淮南農業生產“大托管”改革先后入選2021年度“中國改革二十大案例”“安徽省十大改革案例”，經驗做法獲國家農業農村部發文推介和省委、省政府肯定並在全省產糧大縣中推廣。

一是耕地不撂荒、糧食保安全。前幾年，受氣象災害、病虫害和市場的影響，農民種糧積極性受損，壽縣撂荒的“冬閑田”最多時近120萬畝﹔同時，部分流轉土地的工商資本追逐短期效益、盲目跟風生產，還出現了種植草皮苗木、挖塘養魚等耕地非農化、非糧化問題。通過“大托管”，把拋荒土地都種上糧食，有效解決了“冬閑田”現象，切實提高了土地利用效率、維護了糧食安全。

二是農民少操心、托管能增收。“大托管”改革通過全程耕種托管服務，既給予了農民較高的耕地保底收益，也解決了外出務工人員“農忙回家搶種搶收”的后顧之憂，農村富余勞動力得以從土地中解放出來，專心從事第二三產業，拓寬了農民增收渠道。

三是糧食產量高、畝均效益好。安徽省明確提出實施一產“兩強一增”行動，淮南市“大托管”改革發展了規模經營、實現了農業增效，促進了農機社會化服務水平的提升，也增加了農民收入，在生產過程中還控制了施肥、用水，降低了污染，是踐行“兩強一增”的有效實踐。

四是企業有利潤、多方能共贏。“大托管”改革堅持市場思維，引入金融活水，匯聚多方合力，改革過程中各方面主體的利益都得到了保障，經得起時間和實踐的檢驗。