四川眉山彭山區：以“片區黨建”引領城鄉發展治理

彭山區地處成渝雙城經濟圈和成都都市圈，轄區面積465平方公裡，人口32.8萬人，農業人口13.8萬人，農業種植面積33.5萬畝，其中糧食種植面積18.6萬畝。彭山區具有鮮明的改革創新基因，是全國第二批農村改革試驗區，先后承擔國家級改革試點30項、省級改革試點36項，是四川省鄉村振興先進區、國家級水稻制種基地、國家農業產業化示范基地。

2020年，四川實施鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革（簡稱：兩項改革），彭山區將10個鄉鎮（街道）、86個村（社區）調優為6個鎮（街道）、51個村（社區），實現了經濟版圖的整體性重塑、城鄉融合發展格局的系統性再造、基層治理體系的結構性變革。2021年11月以來，彭山區以鄉村國土空間規劃為引領，科學劃定2個鎮級片區和9個村級片區。2022年以來，按照“不改變區劃建制、不改變管理層級、不增加行政機構、不增加人員編制”原則，在鎮村兩級片區建立功能型黨委，形成以“片區黨建”引領城鄉發展治理的格局。

一、背景動因

“兩項改革”后，如何乘勢而進持續釋放改革成效，成為新一屆區委、區政府面臨的新課題。四川省第十二次黨代會召開后，彭山區初步形成了“片區黨建”工作思路。2022年6月，習近平總書記調研視察眉山時作出重要指示，沿著習近平總書記指引的方向，實施“片區黨建”引領城鄉發展治理的信心更加堅定、路徑更加清晰，體現了彭山區堅定不移貫徹落實習近平總書記重要指示精神的政治擔當。彭山區以“片區黨建”為統攬，通過整合城鄉組織、干部、發展“三大資源”，統籌推進產業發展、基礎設施建設、公共服務供給等工作，讓全民共享發展成果。

習近平總書記在眉山調研視察時強調：“要把黨的基層組織建設好。”彭山區通過在經濟版圖上構建“鎮級片區黨委-鎮（街道）黨（工）委—村級片區黨委-村（社區）黨委（總支）”梯次覆蓋的新型組織運行體系，並以此聯接基層黨組織建設、城鄉黨建結對共建、黨建引領鄉村治理等工作，形成區委“一線指揮”領導體系和區鎮村“上下聯動”工作格局，不斷提升基層黨組織的政治功能和組織力。

通過“片區黨建”的制度設計，實現黨建工作與片區劃分、片區規劃編制和資源優化配置等工作充分融合，激活以產業發展為主導的經濟區功能，是在縣域內踐行“經濟區與行政區適度分離”的具體實踐，有利於深化構建縣域經濟與區域經濟循環發展、融合發展的格局。

二、主要做法

（一）“三項整合”推動下沉、集成。

一是組織整合，區委“一線指揮”。適應縣域內鎮村級片區劃分和發展規劃，在不改變區劃建制、不改變管理層級、不增加行政機構、不增加人員編制的基礎上，設置2個鎮級、9個村級片區功能型黨委，由區委書記、區長分別兼任鎮級片區黨委書記，區級黨員領導干部兼任村級片區黨委書記，相關鎮（街道）黨（工）委成員、區級部門55名黨員領導干部進入鎮村兩級片區黨委。鎮村兩級片區黨委是鎮（街道）黨（工）委工作的延伸補充，主要負責片區統籌、規劃指導、組織協調、議事協商等。

二是隊伍整合，干部“去機關化”。區級部門根據職能職責，統籌安排709名機關干部（佔全區機關干部的三分之一）相對固定下沉至鎮級片區，推行“平時在機關、吹哨到片區”管理機制，由片區黨委統一調度。根據工作需要，下沉至片區黨委的干部可進一步下沉至鎮（街道）、村（社區）、網格（小區）、重大工作（項目）一線。各鎮（街道）將辦事機構整合為黨建綜合、經濟發展、綜合治理、便民服務、行政執法5個平台，形成抓黨建、抓發展、抓服務、抓治理的綜合性龐大力量。

三是信息整合，資源“系統集成”。下沉片區的區級部門按照片區公共資源投放指南，圍繞鎮村兩級片區國土空間規劃梳理項目，聚焦交通、教育、醫療、養老、應急、鄉村產業等重點，建立“資源清單”。鎮（街道）、村（社區）組織常態化摸排發展治理需求，建立“需求清單”。鎮（街道）、村（社區）與區級部門定期開展供需對接，形成“工作清單”，2022年已形成了“工作清單”重點事項88條。通過定期召開鎮級片區黨委聯席會議，協調研究“三張清單”中的重大事項，把各類重大決策部署、發展資源精准擺進“規劃中”、落在“項目上”，推動各類發展治理資源精准投放、高效利用。

（二）“三聯舉措”推動見形、見效。

一是事權聯責，擴權賦能。編制彭山區鎮（街道）屬地事項責任清單110條，落實“屬地事項”主體責任和配合責任，切實弄清楚“誰主體”“誰配合”的問題。針對鎮（街道）和區級部門共同承擔的69項職責任務，涉及31個部門的下沉干部通過“吹哨到片區”或採取主動到點的方式，常態化聯系和推進“共有”屬地責任事項。針對12個區級部門賦予鎮（街道）的148項行政權力事項，通過部門專題培訓、下沉干部“結對幫帶”鎮（街道）干部等形式，確保基層接得住、用得好。

二是項目聯辦，集中攻堅。以供需“三張清單”為指引，聚焦發展村級集體經濟、城鄉基礎設施建設、撂荒地整治、醫療衛生次中心建設、“校聯體”建設等重點工作，通過“吹哨報到”和平台統調，調動27個區級部門400余名干部參與推進2022年度第一批城鄉發展治理重點建設項目54個。鮮明提出“建設不老的鄰裡生活共同體”城鄉基層治理目標，推進實施四川省鄉村治理試點工作，調動36個區級部門200余名干部協同開展基層治理“六類共同體”36個示范場景建設，集中打造中心城區基層治理示范帶和鄉村振興示范片區。

三是執法聯動，解決問題。聚焦搞清楚在聯合執法中鎮（街道）、部門有哪些“執法權”“怎樣有效開展執法”等問題，編制“區鎮（街）聯合執法事項清單”，明確佔道經營、亂搭亂建、校園周邊環境整治等第一批區街聯合執法事項24個。將11個執法部門下沉的91名執法人員按照不同的執法頻率，分別實行“常駐制”“聯系制”管理，其中“常駐制”執法人員與鎮（街道）執法力量整合，建立片區執法中隊，開展日常巡查和常態執法，“聯系制”執法人員根據工作需要參與專項工作或跨片區執法工作。

（三）“三個機制”推動常態、長效。

一是健全完善“片區聯動指揮”推進機制。建立片區黨委議事規則和片區聯系指導、拉練比拼、跟蹤問效等制度，定期會商和推進片區規劃、產業布局、項目建設等工作。建立區級黨員干部抓鎮（街道）促村（社區）責任制“十五條措施”，推動區級領導全覆蓋包聯鎮（街道）、村（社區），撬動區級部門組團幫扶村（社區），形成區鎮村齊抓共管的格局。2022年以來，召開鎮村片區聯席會議12次，圍繞宅基地改革、發展集體經濟等開展工作拉練3次，推動鎮（街道）和部門對接具體事務200余個。

二是健全完善“片區吹哨報到”考事機制。針對“吹哨到片區”開展的工作和區級部門配合推進的屬地事項，建立一事一考、一季一報、一年一評的“三個一”考核評價體系，按照“及時響應”佔30%、“按時辦結”佔30%、“群眾滿意度評價”佔40%的規則，由片區黨委統籌對相關部門進行考核，區目督辦每季度進行匯總，每年對綜合考評情況進行排名通報，並對排名后5位的進行重點跟蹤、約談，同時年度形成的綜合考評結果佔鎮（街道）評議區級部門分值的60%。

三是健全完善“片區扁平管理”評價機制。賦予片區指揮調度權、人事建議權、考核評價權等權力，依托鎮（街道）建立的五個工作平台，分類將下沉的機關干部與鎮（街道）干部同使用、同管理，在干部晉升職級、提拔任用時，需在鎮（街道）進行延伸考察，同時由片區黨委書記提出考察評價意見，確保“管得住、管得好”下沉干部。針對實行“常駐制”的下沉干部，由鎮（街道）進行日常教育、紀律監督等，片區黨委統籌抓好人員調配，按照鎮（街道）和區級主管部門各佔50%的權重進行考評，考評結果與年度目標績效、評先選優等挂鉤。

三、工作成效

通過實踐，以“片區黨建”引領城鄉發展治理取得良好成效，呈現出了“優化資源配置、提升發展質量、增強服務能力、提高治理效能”的黨建引領充滿生機活力的城鄉發展治理局面。

（一）優化了資源配置。彭山區在實施兩項改革“前半篇”時突出“合”，重在調整優化、形成物理變化，“后半篇”聚焦“順”，重在提質增效、催生化學反應。特別是在融入成渝雙城經濟圈和成都平原經濟圈的背景下，堅持發展導向、利民導向，通過“人、財、物”高效整合、順向配置，讓人民群眾聽得見、看得見、摸得到改革成效。比如，實施交通先行帶動區域發展，以水、陸、空、軌縱橫交錯的綜合交通網絡，不斷提升成都半小時經濟圈區位優勢。比如，打破行政區劃壁壘，以城區主中心+區域副中心，打造醫衛、教育次中心、建片區執法中心等，推動教育、醫衛、執法、應急等服務供給在中心鎮、核心村集成提供，構建起新的資源配置格局。

（二）提升了發展質量。彭山區認真貫徹新發展理念，按照眉山市委賦予彭山建設開放發展先行區的定位，統籌城鄉規劃、產業布局、基礎建設等，做強產業鏈、優化供應鏈，提升鄉村發展供給側質量。比如，實施農業產業“全域園區化”建設，壓茬實施村（社區）“多規合一”，推行“田園社區+家庭農場+文化旅游+休閑康養+農事體驗”集群集約化發展模式等。目前，已穩定發展家庭農場834個，涉及水稻制種、高產水稻、川芎、澤瀉、柑橘等產業。建成國家級水稻制種基地1個、國家農業產業化示范基地1個、國家農村創業創新園區2個、全國特色產業億元村1個、四川省五星級現代農業園區1個。

（三）增強了服務能力。彭山區地理位置特殊，經濟社會體量適中，在城鄉統籌發展過程中，樹牢惠民、便民、利民理念，將各項改革舉措、資源配置、服務供給等全域推進，推動各類服務要素集成提供，提升群眾服務供給質量。比如，打造區鎮村三級無差別便民服務體系，將1200余項服務事項統籌納入各級黨群服務中心“一窗通辦”，將派駐機構服務事項全部納入鎮（街道）便民服務中心“集成服務”。比如，推進“醫聯體”建設，組織區級醫院對口支援基層醫療衛生機構，打造謝家、江口、公義三個區域化醫療分中心。比如，實施全域公交化改革，全區51個村（社區）實現2元票價公交全覆蓋。

（四）提高了治理效能。彭山區牢固樹立“夯基礎、利長遠”意識，適應片區發展治理實際，優化設置片區黨組織體系，健全完善黨建引領城鄉基層治理的相關制度機制。聚焦“減負擔、賦職能”，實行權力下放、干部下沉和事項准入，強化基層“扁平化”管理。完成“健全黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”國家試點課題結題，探索形成“一核多元、四治融合”彭山路徑。在農村聚居點小區構建起以小區黨組織為核心，議事會決策、管委會執行、監委會監督的“1+3”治理體系。推動建立“有制度、有標准、有隊伍、有經費、有督導”的人居環境整治長效機制，建成省級“美麗宜居鄉村”37個。全區有1個村獲評全國先進基層黨組織榮譽，1個村獲評全國鄉村治理示范村榮譽，3個村獲評全國民主法治示范村榮譽。

四、經驗啟示

（一）堅持黨建引領，是統籌推進城鄉發展治理的根本保証。彭山區在推動片區發展治理工作中，樹牢“圍繞中心抓黨建，抓好黨建促發展”理念，首先從黨組織設置方面進行探索，配強班子、下沉干部、健全制度、整合資源，為加快推進鄉村振興安上“助推器”，為引領和統籌推進城鄉發展治理提供了堅強組織保障。

（二）堅持共建共享，是統籌推進城鄉發展治理的重要路徑。彭山區找准黨建工作、區域發展需求與鎮（街道）、區級部門職能職責的結合點，通過片區黨委搭建資源交換和集散平台，發揮黨組織的政治優勢、組織優勢，聯通城鄉人、財、物等資源，推動各類發展治理要素資源順向流動、精准對接、優化配置，激活城鄉一池春水，匯聚推動城鄉發展治理的強大合力。

（三）堅持群眾導向，是統籌推進城鄉發展治理的有效方法。彭山區始終堅持以人民為中心，推動全區黨員干部扑下身子、沉到一線，圍繞基礎和文化設施建設、公共服務等方面辦好一件件民生實事，群眾的獲得感、認同感、幸福感不斷增強﹔幫助鎮村理清發展思路，提供資金、技術、項目等支持，大力發展壯大村級集體經濟和鄉村特色產業，讓群眾共享發展成果，團結引領群眾永遠跟黨走。