山東臨沭縣：鄉村有效治理的新法寶

近年來，按照中央關於加強和改進鄉村治理、提高鄉村善治水平的部署要求，著眼破解村干部辦事不公、財務不清、服務稀鬆等鄉村治理難題，山東省臨沭縣全面實行村級事務規范管理制度，探索建立了事項清單化、決策流程化、監督多元化、執行制度化“四化”並舉的工作模式，找到了鄉村有效治理的“新法寶”。

一、背景動因

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出戰略部署。黨的十九大提出，實施鄉村振興戰略，要健全黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。而與此同時，隨著農村生產關系發生深刻變革，農民群眾民主法治意識持續增強，鄉村治理體系特別是在村級治理層面出現了一些與形勢不相適應的方面，引發了一系列矛盾問題，具體表現在村干部辦事不公、財務不清、服務稀鬆等。究其原因，有村干部自身素質不高、治村能力不強的主觀原因，也有體制機制不健全、監督管理不到位的客觀原因。從體制機制上講，關鍵是民主理事程序未落實、規章制度缺位、監管不到位，缺乏行之有效的村級事務管理決策機制。“四議兩公開”制度雖提出多年，但僅停留在理念和思路上，缺少具體的操作規范，村級無所適從，亟需從“程序”入手，解決“哪些事要開會、開什麼會、怎麼開會”的問題，探索形成科學規范、便捷高效、執行有力的村務管理運行機制。

為認真貫徹落實中央部署，積極探索鄉村治理新機制，山東省臨沭縣堅持以群眾滿意為根本目標，以“四議兩公開”為主要遵循，從理清村級議事程序、列清議事清單入手，全面推行村級事務規范管理制度，通過連續多年的持續推進，形成一套科學規范的制度體系，並在全縣各村居落地生根，持續釋放綜合效益，成為黨建引領鄉村有效治理的制度創新和生動實踐。據此制作的《依法治村的新法寶—村事民議清單法》榮獲“全省優秀黨員教育電視片三等獎”，被“燈塔—黨建在線”以工作案例推送﹔2020年，被臨沂市委組織部、市委宣傳部評為全市“十佳群眾工作法”。

二、主要做法

臨沭縣村級事務規范管理工作主要經歷兩個階段：一是起步探索階段（2015—2018年），2015年，把握村“兩委”換屆契機，先后出台《關於加強村級事務規范化管理的實施意見》《關於進一步明確村級事務規范化管理工作職責分工的通知》《關於村級事務規范化管理（三資）流程解釋》等一系列制度規范，搭建起基本制度框架﹔二是鞏固深化階段（2018年以來），2018年，再次把握村“兩委”換屆契機，制定印發《關於優化調整村級事務規范化管理議事程序的通知》，推動制度“二次升級”，並在村民代表隊伍制度化建設、“智慧農經”信息化監管、“村務清”全程化公開等方面，全要素推進、全過程發力，持續深入推進制度落地生根。

（一）清單化列明事項，實現議事“范圍准”。圍繞村級“議什麼、誰來議”的問題，縣委制定《關於加強村級事務規范化管理的實施意見》，明確村級事務規范管理制度的基本內涵、方法步驟和實施要領，為規范村級議事提供了政策支撐。按照應納盡納、應管盡管的原則，將涉及集體利益的村級重大事項決策、招投標、財務管理、工作人員任用、陽光村務、工程建設、集體資產資源處置、救助救災款申請、村級舉債、村民用章等11大類30種事務全部納入議事管理范疇，制作30種操作流程圖，明確了議事事項。同時，依法明確村黨組織、村委會、村務監督委員會、黨員大會、村民代表會議和村民會議6大村級機構的民主決策范圍，劃定職責邊界，明確議事主體，為村級事務規范管理提供制度遵循。

（二）流程化設置程序，做到議事“決策清”。創新實行分類議事機制，聚焦“三資”管理，將村級事項劃分為三類：金額2000元以下的為小微事項，金額2000元至2萬元的為一般事項，金額2萬元以上的為重大事項。對於小微事項，召開村“兩委”會確認，到會村“兩委”成員達到三分之二會議有效。對於一般事項，事項實施前，召開村“兩委”擴大會商議，並報鎮街有關部門審核同意﹔實施后，召開村“兩委”擴大會確認實施結果。村“兩委”擴大會主要由村“兩委”成員、會計、下屬委員會成員、村務監督委員會成員等10人左右組成，到會村“兩委”成員、所有人員均須達到三分之二會議有效。對於重大事項，事項實施前，召開村“兩委”會商議、村黨員會審議和村民代表會決議，到會黨員、村民代表會議組成人員須分別過應到會人數的半數、三分之二﹔實施后，召開村“兩委”會確認實施結果。同時，為充分發揮黨員和村民代表兩支隊伍作用，先后建立黨員年度記實、村民代表積分量化制度，分別列出黨員、村民代表2張“8條負面清單”，黨員和村民代表的組織性、紀律性顯著增強，議事參與率均達95%以上。

（三）多元化加強監督，力求議事“過程明”。抓嚴村級事務決策“后半篇”文章，用好三種手段監督追蹤事項實施。抓嚴財務監督。管好用好農村會計這一重要力量，全面推行農村會計職業化管理，實行縣考、鎮聘、村用模式，公開考聘525名職業化會計，從制度上保障會計發揮財務監督作用。適應信息化管理形勢，在全市率先推行“智慧農經”信息化管理系統，審批人可隨時隨地通過手機APP進行審批，整個審批流程電子數據全程留痕、一鍵查詢。抓好公開監督。建立“三務”公開目錄清單，在“線下”，改造提升村居“三務”公開欄300余處，規范公開內容、標准，全部實行年度“接龍式”公開﹔在“線上”，創新開發“村務清”平台，實行“一村一碼”，通過手機微信掃碼即可查看公開內容，並普遍建立村居黨員、村民微信群，實時推送公開信息。抓實群眾監督。針對“一肩挑”后權力監管，結合清廉村居創建，全面加強村務監督委員會建設，制定出台《村務監督委員會工作規程》和考核管理辦法，設立村（社區）監察工作聯絡站，打通村級監督“最后一公裡”，形成全過程、立體化監督。

（四）制度化壓實責任，確保議事“落實嚴”。強化組織領導。始終把推進村級事務規范管理作為“一把手”工程，三任縣委書記接續抓，親自謀劃、親自部署，先后簽批意見25次，持續推動制度落實。縣鎮每年均要召開專題推進調度等會議10余次，強指導、重督導，形成上下聯動、齊抓共管的組織領導機制。精准業務指導。縣農村干部學校將村級事務規范管理納入“必修課”，每季度對全體村干部輪訓一遍。各鎮街每年組織培訓和觀摩評比、業務“擂台賽”等活動，鎮村兩級制度執行水平不斷提升，形成制度自覺。嚴格結果運用。連續8年將村級事務規范管理落實情況納入鎮街黨（工）委書記抓基層黨建工作考核，採取“一竿子插到底”的檢查方式，每年組織實施3次實地抽查和2次電話調查。實行問題倒查追責，累計問責200余名鎮村干部，有效防止出現“活動一陣風”“水過地皮濕”的問題，真正壓緊夯實工作責任。

三、工作成效

一是制度基本成熟。2015年以來，經過三次換屆、兩次優化，村級事務規范管理從基本理念、具體操作、督導考核、推進機制等各個方面都有明確規范，在制度層面基本形成了科學合理、務實高效的管理體系。

二是形成制度自覺。經過8年的大力推進，村級事務規范管理工作在全縣各村居，由一開始的村干部不理解到現在的認真執行，已經形成制度自覺，不僅村干部和會計熟悉掌握這項基本制度要求，普通黨員和村民代表也對開會議事形成自覺，制度約束力非常顯著。

三是治理成效彰顯。從村級議事規范率來看，重大事項規范議事率由2015年不到一半提升至現在的85%以上，一般事項、小微事項規范議事率也動態保持在95%以上﹔從黨員和村民代表參與度來看，黨員參與度逐年提升，村民代表參與度由起初的60%左右提高至現在的90%以上﹔從群眾認可度來看，通過歷次電話抽查，認可度也由82.3%提升至現在的90.6%。

四、啟示探討

實行村級事務規范管理制度，目的在於保障黨員群眾權利，關鍵在於發動黨員群眾參與，必須堅持走群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾。通過實踐，村級事務規范管理制度落實取得了顯著成效，也給我們帶來一些啟示探討。

要加強群眾參與權。實行村級事務規范管理制度，一個重要前提就是發動群眾參與。隻有充分發動群眾參與，才能維系制度的生命和活力。村級事務規范管理制度堅持走群眾路線，“村裡事”讓“民來議”，還群眾參與權、決策權，既堅持了黨的領導，又完善了“四議兩公開”工作法，充分發揮村民代表會議這一議事決策重要作用，並創新建立村“兩委”擴大會制度，積極吸納群眾參與村級一般事項管理。

要保障群眾知情權。實行村級事務規范管理制度，一個根本目的是保障群眾知情權。要讓村裡的大小事都晒在陽光下，都晾在群眾的眼前，讓群眾知情、讓群眾評判。村級事務規范管理制度堅持推進陽光村務，村級事務管理更加規范、透明，還群眾一個明白，群眾的疑慮減少了、信任增加了，從源頭上減少了信訪隱患。

要維護群眾監督權。實行村級事務規范管理制度，一個關鍵環節就是維護群眾監督權。隻有充分保障群眾監督權，才能最大限度地減少村干部個人用權不規范現象，才能最大限度地監督村干部用權，倒逼村級事務實現規范管理。村級事務規范管理制度填補了村干部管村治村權力運行的制度空白，實現流程化、制度化、清單化。群眾不僅直接參與決策，也積極監督決議事項實施，對村務的監督更加充分、更加全面，有效減少了村干部不作為亂作為問題發生。