黨內法規體系概念的演進

黨內法規作為管黨治黨的規矩，黨內法規體系的構建越來越成為全黨上下和社會廣泛關注的熱點。但是黨內法規、黨內法規體系的概念是隨著理論創新、實踐創新不斷充實的，其相關概念進行了一個分化、組合、變遷的過程，最后整合為“黨內法規”“黨內法規體系”，並經過制度化過程加以確認，最終確立下來的科學范疇。

中國共產黨革命時期“黨內法規”概念的形成

我們黨始終高度重視黨的制度建設，黨內法規的理論和實踐是隨著黨的建立、發展而不斷形成和完善的。在革命時期，“黨內法規”這一概念最早是由毛澤東在1938年黨的六屆六中全會時提出。毛澤東在報告第七部分《中國共產黨在民族戰爭中的地位》中講到黨的紀律時提出，“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”。這一時期，毛澤東已經使用了“黨規”和“黨的法紀”的概念，並把黨規納入黨的法紀的一部分。但是，這一時期的黨內法規主要是在紀律的層面上使用的。在這次會議上，中共中央通過的《關於中央委員會工作規則與紀律的決定》《關於各級黨部工作規則與紀律的決定》等重要的黨內文件就是“較詳細的黨內法規”的具體形式，分別規定了從中央到地方各級黨部工作的任務、職責范圍和紀律，對於促進黨的團結統一發揮了重要作用。劉少奇在黨的歷史上也多次論及黨內法規。他在黨的六屆六中全會上所作的《黨規黨法的報告》，是黨的領導人第一次使用“黨規黨法”的名稱，並專門就這一問題作專門性報告。1945年，劉少奇在黨的七大上所作的《關於修改黨章的報告》中使用“黨的法規”的提法。劉少奇一方面將黨章與黨的法規並列，與毛澤東將黨內法規視為較詳細的規范是一致的﹔另一方面，這裡所提到的黨內法規不再局限在紀律層面上，還規定黨的組織形式與工作方法、黨的內部生活的規則，這就逐步拓展了黨內法規的內涵與外延。這一階段黨的活動多通過指導文件的形式進行指揮運作，黨內法規只是散見於黨的文件中。在制定上，黨內法規主要是把黨的組織建設和紀律要求以文件形式表現出來，政治性強，但規范性還有待提高。在執行中，黨內法規權威的背后突出體現為領袖個人的威信和黨中央的權威，其實施與執行基本上靠黨員和組織的自律和自覺。

中國共產黨建設和改革時期對“黨內法規”概念的發展

新中國成立之后，黨中央更加重視黨內法規的地位與作用。毛澤東1955年在中國共產黨全國代表會議上，把黨的政策和黨內法規並列作為黨內重要原則的體現，一方面強調了黨內法規的重要性，另一方面也體現了對兩者功能定位進行區分的科學認識。黨的十一屆三中全會，鄧小平再次重申黨規黨法的重要性，強調了黨規黨法在黨的建設中的地位，並第一次把黨規黨法與國家法律放在同等重要的地位，並將黨規與國法進行明確的區分，探討了我們黨成為執政黨之后所面臨的黨規與國法關系的嶄新命題。

在1987年召開的黨的十三大上，我們黨明確提出在新的歷史條件下，要切實加強黨的制度建設，實現在黨的建設上走出一條“不搞政治運動而靠改革和制度建設”的新路。1990年，中共中央頒布《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，正式使用了“黨內法規”這一名稱。在該條例中明確界定了“黨內法規”的概念，這是中國共產黨首次以黨內立法的形式來規范黨內法規，首次規定了黨內法規的概念、名稱、適用范圍和制定程序等，標志著黨內法規制定工作從此走上了規范化軌道。1992年黨的十四大修改黨章，把黨的各級紀委的主要任務是“維護黨的章程和其他重要的規章制度”，修改為黨的各級紀委的主要任務是“維護黨的章程和其他黨內法規”，“黨內法規”自此正式寫入黨章。

在改革開放新時期，黨內法規制度建設無論從思想上、理論上還是實踐上，都有顯著進展。中央在黨內法規的制定、執行、監督等方面都做了卓有成效的工作，黨內生活、黨內關系的許多方面已經穩定和常態化，“黨內法規”的概念逐漸深入人心，並開始提出“黨內法規制度體系”的概念，但是關於黨內法規還存在很多模糊認識，黨內法規體系仍不夠完善。

中國特色社會主義新時代對“黨內法規體系”概念的完善

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持全面從嚴治黨，不僅進一步突出制度建設的重要性，而且對黨內法規的獨特作用進行了突出和強調，在治國理政實踐中總結了一系列推動黨內法規體系建設的規律性認識。實踐的推進和理論的發展，使得全黨上下對黨內法規的認識更加深入，逐漸形成治國必先治黨、治黨務必從嚴、從嚴必有法度、法度必求完備的共識。

准確界定黨內法規概念。雖然在黨的歷史上，曾於1990年制定《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》和2013年制定《中國共產黨黨內法規制定條例》，分別以黨內法規的形式界定“黨內法規”的概念，推進了黨內法規制定工作制度化、規范化。但是很長一段時間，“黨內法規”的概念在學界認識上還存在差異。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視黨內法規建設，隨著實踐的探索黨內法規的內涵外延逐漸明確，在理論上對黨內法規的認識更加准確。

2019年，按照黨的十九大以來習近平總書記對堅持依規治黨、加強黨內法規制度建設的指示精神，同步修訂了《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《條例》）、《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》，並制定了《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，對黨內法規工作進行了全鏈條的制度規范，是做好黨內法規制定工作的基本遵循，也是從“有規可依”邁向“良法善治”標志性文件。《條例》第三條規定根據黨的十八大以來的實踐發展賦予了黨內法規內涵新的時代特色，從黨內法規的主體、本質、內容、保障、形式和屬性六個方面更加全面准確地闡明了黨內法規的內涵外延。這個定義凝聚了全黨對黨內法規的科學共識，是中央所提出的具有規范效力的定義，也是最權威、最准確的關於“黨內法規”概念的界定。

統籌推進黨內法規體系建設。黨的十八大以來，隨著黨內法規制定工作不斷提速，有規可依的任務基本實現，但是黨內法規建設的系統性、整體性、協調性還不夠，需要按照黨中央對新形勢下黨內法規建設的頂層設計和系統安排，加快構建完善的黨內法規體系，進一步提高黨內法規制定質量。

2013年，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》在工作目標中要求“建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”，這是黨的歷史上第一次對黨內法規制度體系建設提出了明確的時間表與目標，標志著黨內法規制定工作從此走上體系化道路，並在綱要指導思想部分強調了黨內法規體系構建的基本原則。2014年黨的十八屆四中全會提出把“形成完善的黨內法規體系”作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，科學界定了黨內法規體系與國家法律規范體系、中國特色社會主義法治體系的關系。

2017年，中共中央印發的《關於加強黨內法規制度建設的意見》是黨的歷史上第一個黨內法規制度建設綱領性文件，對加快構建完善的黨內法規制度體系提出明確要求、作出統籌部署。首先，權威界定黨內法規制度體系概念，這個概念把過去文件中分散表述的黨內法規制度體系的構成要素有機整合，並增加了對黨內法規體系構成要素外在形式（准則、條例等）的表述，進一步強調了黨內法規體系是系統集成、彼此銜接、協調統一的整體性特征。其次，明確要求“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規制度體系”，實事求是地對黨內法規體系的建設目標進行了規劃。再次，對黨內法規制度體系進行頂層設計和系統謀劃，提出“1+4”的基本框架。這是中央第一次從橫向上明確了黨內法規體系，這種對黨內法規體系的構建，凸顯了黨章的統領地位，對現行黨內法規制度進行有效梳理和分類，提高黨內法規制度的科學性、系統性和權威性。特別是將組織法規制度和黨的領導法規制度各自單獨成塊，貫徹了習近平總書記提出的“夯實黨執政治國的組織制度基礎”“堅持黨對一切工作的領導”的重要思想，體現了黨對法規認識角度的新變化和黨建理論的發展，對推動形成完善的黨內法規制度體系具有重要指導作用。

2017年，黨的十九大報告指出，“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”，一方面強調了黨內法規制度體系調整領域包括黨的領導和黨的自身建設兩個方面﹔另一方面比之前所提出的建設要求的表述增加了“加快”二字，凸顯了黨內法規體系建設任務的緊迫性。

2019年，黨的十九屆四中全會提出“加快形成完善的黨內法規體系”，較以往建設目標的表述減少了“比較”和“制度”兩個詞組。“黨內法規體系”的精准表述，明確區分了黨內法規體系與黨內制度體系，相對於范圍更廣的黨的制度，黨內法規的定型、完備水平要求更高。形成完善的黨內法規體系的目標要求，凸顯了黨內法規建設更高標准的建設要求。

“黨內法規”“黨內法規體系”作為依規治黨的核心概念，其自身表述的變化與內涵演進不只是文本話語的變動，而是全面從嚴治黨、制度治黨、依規治黨偉大實踐的科學總結，是我們黨以改革創新精神推動理論建構的成果體現。（呂品）