山東青島：深化拓展“萊西經驗”構建“一統領三融合”農村基層黨建工作體系

【背景】

1990年8月5日至10日，中央組織部、中央政策研究室、民政部、共青團中央、全國婦聯在萊西縣召開全國村級組織建設工作座談會（史稱“萊西會議”），確定了村黨支部的領導核心地位，在黨的農村基層組織建設史上具有裡程碑意義。時任中央政治局常委、中央組織部部長宋平同志出席會議並作講話。會議推廣了萊西的村級組織建設“三配套”經驗。

黨的十九大以來，黨中央作出了實施鄉村振興戰略、推進國家治理體系和治理能力現代化、推動城鄉融合發展等重大部署。2018年3月8日，習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時指出，“要充分發揮農業大省優勢，打造鄉村振興的齊魯樣板。”2018年12月18日，農村基層黨建“萊西經驗”的實踐創新者周明金同志，被中共中央、國務院授予改革先鋒稱號，頒授改革先鋒獎章。

青島市是東部重要沿海開放城市，共有涉農鎮街94個，行政村5265個，農村黨員19萬名。正在加快建設開放、現代、活力、時尚的國際大都市，打造中國長江以北地區國家縱深開放新的重要戰略支點和中國——上海合作組織地方經貿合作示范區，正在加快實施鄉村振興等15個攻勢，強力推進城鄉融合發展。

“萊西會議”以來，隨著工業化、城鎮化的快速推進，農村的社會結構、經濟結構、組織結構都發生了深刻變革，農村空心化、農戶空巢化、農民老齡化日趨明顯，農村新型農業經營主體和各類社會組織大量涌現，僅全市注冊登記的農民專業合作社就達1.38萬家，規劃布局的現代農業園區已達987個。當前，各類組織、各類群體已打破地域限制，交織分布、相融共生的趨勢日益明顯，各種要素、各種資源已打破城鄉限制，雙向流動、合理配置的趨勢也愈加凸顯。在這一過程中，少數農村基層黨組織的組織力和政治功能有所弱化，主要表現在政治統領、引領經濟發展、推動鄉村治理、服務群眾等方面的能力還不強。單純依靠傳統的理念和辦法，加強農村基層黨建工作，已經難以從根本上解決這些問題，迫切需要以自我革命的精神，打破就農村抓農村、就黨建抓黨建、就村庄抓村庄的慣性思維和路徑依賴，運用區域統籌的辦法勇探新路。

【做法】

近年來，青島市聚焦深化拓展“萊西經驗”，圍繞以組織振興統領鄉村全面振興，強化平台思維、生態思維，樹立融合理念、共贏理念，堅持抓鎮促村、整鎮推進、全域提升，優化農村基層黨組織體系，構建以農村基層黨組織統領發展融合、治理融合、服務融合的“一統領三融合”工作體系，初步構建起農村基層區域化黨建工作新格局，探索了一條新時代農村基層黨建工作新路子。

一、構建條塊融合的組織體系，織密農村基層區域化黨建“互聯網”。針對農村基層黨組織體系縱向不夠堅強有力、橫向不能全面覆蓋的實際，以行政村為基本單元，創新黨組織設置，構建起上下聯動、左右互動、縱向到底、橫向到邊的區域化農村基層黨組織體系。

一是以鎮為著力點，昂起鎮黨委區域統籌的“龍頭”。市委印發《關於開展鎮街行政管理體制改革的實施意見》，對鎮進行擴權賦能、減負增效，統籌設置12個左右黨政工作機構和事業單位，變“向上對口”為“向下對應”。推進“鎮街吹哨、部門報到”改革，使鎮黨委集中精力抓黨建、抓發展、抓治理、抓服務。統一設立鎮黨建工作辦公室，配備6名以上專職工作人員，具體負責統籌抓好各領域黨建工作。全面建強兩新組織綜合黨委，與黨建工作辦公室合署辦公，具體負責區域內兩新組織黨建工作。採取單獨組建、行業聯建、區域統建等方式，把黨組織建在行業協會、產業鏈、農民專業合作社以及各類農業園區上，有效擴大黨的組織覆蓋。

二是以農村社區為關鍵點，挺直農村社區黨委區域統籌的“腰杆”。為解決鎮級管理村庄數量多、管理難度大、服務半徑大等問題，總結基層實踐探索，聯合區域內部分村黨組織設立農村社區黨委，作為村庄融合發展過渡期內的區域化統籌協調平台，主要負責統籌區域內各類資源，抓好各項工作。目前，全市建立704個農村社區黨委，每個平均管理9個左右村庄。下沉鎮優秀機關黨員干部擔任書記，上提優秀村黨組織書記擔任委員，明確職責分工，加強對村黨組織書記的統籌管理。建立農村社區黨委決策事項清單和工作流程，集中所轄村黨組織書記的智慧，對村級重大事項集體決策、重要問題集體協商、重點任務集體攻堅，有效解決了一大批村黨組織自己辦不了的大事難事、辦不好的實事好事。通過做實農村社區黨委，為推動村庄結構優化調整和融合發展奠定了堅實組織基礎。

三是以村為操作點，延伸村黨組織區域統籌的“觸角”。為解決村庄規模小、數量多、布局散等問題，發揮農村社區黨委的區域統籌作用，積極穩妥推動村庄結構優化調整，以組織融合推動村庄融合發展。2019年上半年，萊西市僅用3個月的時間，就把行政村數量從861個調整為142個，村民代表參與率達到80%以上，同意率達到95%以上，村均人口規模從512人擴大到2803人，優化了資源配置，有的已經實現了資產融合、居住融合。對完成結構優化調整的村庄，打破自然村界限，根據黨員生產生活、年齡和特長等情況，靈活設置產業發展、鄉村治理、文明實踐、老年協會等特色黨支部，既搭建了黨員發揮先鋒模范作用的平台，又實現了黨員分類管理。村庄結構優化調整后，及時選舉產生新村“兩委”，撤銷農村社區黨委，合理劃分網格，建強網格黨組織，確定黨員中心戶，形成“鎮黨委——村黨組織——網格黨組織——黨員中心戶”的組織鏈條。依托鎮下沉工作力量，在新村設立工作站，繼續指導村黨組織開展工作。

二、構建共享共贏的作用發揮機制，打造農村基層區域化黨建“共同體”。打破地域和條塊限制，運用平台思維做乘法，發揮農村基層黨組織統籌領導作用，採取上下結對共建、左右聯建共建等措施，有效凝聚區域內黨建資源，形成共駐共建共享的工作局面。

一是推進組織區域共建。採取條塊結合、城鄉統籌、區域融合等方式，開展多種形式的城鄉聯建、村村聯建、村企聯建等，推動黨建聯抓、發展聯促、治理聯推、服務聯做、群眾聯帶。以“黨建引領、城鄉互動、共建共享、融合發展”為主題，組織涉農區市鎮街黨（工）委與市內主城區街道黨工委結成對子，帶動涉農區市的村庄和主城區的城市社區聯建共建。組織4個區、30家市直大企業與平度市、萊西市的鎮街結對幫扶，選派130個鄉村振興工作隊聯鎮幫村，與第一書記合力攻堅，幫助149個省定貧困村、231個市定經濟薄弱村全部摘帽。堅持黨建帶群建，依托農村社區或新村，設立區域化群團組織，有效激發了群團組織的活力。發揮組織的力量，以產業為紐帶，成立行業協會、合作社聯盟，有效提高了市場競爭力和農民組織化程度。膠州市辣椒產業協會黨委，吸納360家會員單位，實現對產業鏈條上的企業、村黨組織全覆蓋，辣椒產品年交易額達100多億元，佔全國市場份額70%以上。平度市仁兆鎮組織38家產業相近的合作社，成立仁兆鎮蔬菜經營主體聯合會，2019年僅蒜苔一項就增收1.2億元。

二是推進事務區域共商。在鎮黨委、農村社區黨委或新村黨組織實行兼職委員制度，確定轄區內議事能力強的黨組織負責人，擔任兼職委員。在鎮設立區域化黨建聯席會議，由鎮黨委書記作為召集人，吸納駐鎮機關事業單位、國有企業、規模較大的兩新組織作為成員﹔在農村社區或新村設立共建議事會，由農村社區黨委或新村黨組織書記作為召集人，吸納區域內兩新組織、“兩代表一委員”、離退休干部、具有較高威望農村優秀人才等作為成員。制定議事規則，適時民主協商議事，及時共同研究溝通區域內重大事項，解決難點問題。目前，各級已召開聯席會、議事會2600多次，協調解決經濟發展、民生服務等問題8000余個。即墨區靈山鎮養生谷社區黨委為解決區域內企業用工難的問題，組織用工企業及時召開共建議事會，依靠村黨組織廣泛動員，僅用1周時間，就解決了轄區內多家企業用工難的問題。

三是推進隊伍區域共抓。為解決村黨組織書記無人可選、農村黨員隊伍管理難等問題，打破城鄉、鎮域、村庄界限，有效整合區域內的黨務工作力量和黨員資源，統籌選配村黨組織書記，統籌管理農村黨員，統籌開展教育培訓。出台《關於加強村黨組織書記隊伍建設的意見》《關於激勵廣大干部到村擔任村黨組織書記的若干政策》等文件，面向全市黨政群機關和社會各類優秀黨員公開遴選200名村黨組織書記。成立青島農村干部學院，統籌全市教育培訓資源，建立60人師資庫和100個現場教學點，已培訓農村基層黨務工作者和村黨組織書記1500多名。發揮鎮黨委、農村社區黨委和新村黨組織的領導把關作用，把區域黨員發展工作統籌起來，解決了一些村黨組織多年不發展黨員的問題，提高了黨員發展質量。

三、構建堅強有力的組織保障機制，增強農村基層區域化黨建“驅動力”。為提高農村基層區域化黨建工作水平，堅持強化組織推動、加大投入力度、狠抓典型培育，形成了齊抓共管、協同推進的工作格局。

一是強化組織領導。省委把深化拓展“萊西經驗”作為全省鄉村振興的重點任務，省委書記劉家義同志高度重視、頂格協調、親自指導、強力推動。青島市委把2019年作為農村基層黨建工作的“突破提升年”，制定了《關於加強新時代農村基層黨建工作的意見》。省委常委、市委書記王清憲同志把深化拓展“萊西經驗”、創新農村基層黨建工作，作為自己抓基層黨建突破項目，多次對構建農村基層區域化黨建工作新格局提出明確要求，親自牽頭推進。指導區市強化區域化理念，明確工作思路，壓實工作責任，納入抓基層黨建述職評議考核，狠抓推進落實。比如，萊西市委確定了“黨建統領、全域統籌、融合發展”的工作思路，出台了1+N制度體系﹔膠州市委印發了《構建“一核統領、六維共振”農村社區區域化黨建共同體推進鄉村振興的實施方案》。

二是強化投入保障。市財政投入15.6億元，規范建設鎮、農村社區黨群服務中心，全部達到1000平方米以上，推動各類活動場所聯建聯管聯用。市財政每年投入1.2億元，補貼基層發放村黨組織書記崗位報酬，平均每村每年財政補助運轉經費超過11萬元。2017年以來，市管黨費投入5600余萬元，用於補助區市開展農村基層區域化黨建工作。市財政整合美麗鄉村建設各類涉農資金90.8億元，加大統籌和捆綁使用力度，放大資金投入效應，全面提升了以農村社區為中心的公共服務水平。

三是強化典型引路。堅持典型引路穩陣地，深入開展“述理論、述政策、述典型”，把典型培育作為基層黨建工作考核的重要內容。市級每年確定區域化黨建工作基礎比較好的5個鎮、15個農村社區和25個村，進行重點培育和跟蹤指導，組織集中調研觀摩，已培育黨建示范點200余個。及時總結提升創新做法，加大典型宣傳力度，充分發揮典型的示范引領作用，帶動全市農村基層黨建工作全面提升。

【成效】

近年來，青島市持續深化拓展“萊西經驗”，結合實際不斷改革創新，以區域化黨建統領鄉村發展融合、治理融合、服務融合，為加快實施鄉村振興戰略提供了堅強組織保障。

一是更加有力地強化了農村基層黨組織的領導力，實現農村基層黨建工作由“區域封閉”向“開放融合”轉變。“萊西會議”的最大貢獻，就是確定了村黨支部在村級組織中的領導核心地位。進入新時代，深化拓展“萊西經驗”，需要解決好如何強化黨對農村工作全面領導的問題。通過加強農村基層區域化黨建工作，改變了抓農村基層黨建的思想觀念和方式方法，形成了上下聯動、條塊融合的農村基層黨組織體系，使黨對農村工作的領導由以村黨支部為核心轉變為以農村基層黨組織為統領，實現了黨對農村工作的全面領導，進一步夯實了黨在農村的執政根基。經過黨組織的區域統籌，村庄規模由小到大、農戶經營由分到合、黨組織的組織力由弱到強。廣大農村基層黨組織和黨員，在深入實施鄉村振興戰略、打贏脫貧攻堅戰、上合組織青島峰會服務保障、海軍成立70周年多國海軍活動服務保障等重大任務中，經受住了實踐檢驗。2018年以來，142名區市、鎮、村黨組織書記和班子受到省、市委表彰，評選了1215個農村五星級黨組織。

二是更加有力地促進了鄉村發展融合，實現區域發展由“各自為戰”向“集群作戰”轉變。“萊西會議”確定的中心任務，就是壯大農村經濟，走共同富裕的道路。進入新時代，深化拓展“萊西經驗”，需要解決好推動農村發展融合和重新組織農民的問題。通過加強農村基層區域化黨建，打破了小規模農戶的生產經營方式，推動了土地適度規模經營，促進了一二三產業深度融合發展，重構了黨組織與農民的利益聯結，實現了村集體增收、村民致富。萊西市出台整建制土地規模流轉意見，成立市、鎮兩級國有平台公司，作為企業與農戶之間的連接點，推行“黨組織+公司+合作社、村集體、農戶”土地運營模式，大力推進整鎮、整村土地流轉。僅2019年就新增流轉土地面積達5.37萬畝，土地規模化經營佔耕地面積的58.7%，實現村集體和村民增收1000余萬元。2018年，全市農產品出口389億元，位居全國城市首位﹔農村居民可支配收入為20820元，比全國平均水平高42.4%。青島市被評為國家現代農業示范區、國家農產品質量質量安全示范市。

三是更加有力地促進了鄉村治理融合，實現鄉村治理由“一元管理”向“多元共治”轉變。“萊西會議”強調的重要內容，就是推進黨組織領導下的村民自治。進入新時代，深化拓展“萊西經驗”，需要解決好如何推進鄉村治理體系和治理能力現代化的問題。通過加強農村基層區域化黨建，改變了就村抓村的治理方式，推動了村民自治向“三治”融合的轉變，提升了鄉村治理體系和治理能力現代化水平。通過推行“一人兼”、出台青島市村務公開目錄、全面規范村規民約、推行電子公章管理等措施，健全了黨組織領導的自治機制，推進了民主鄉村建設。通過深入開展掃黑除惡專項斗爭、建立“1+1+N”工作機制（每個村設立1個司法行政工作室、配備1名法律顧問、組建N個調解小組）等措施，健全了黨組織領導的法治機制，推進了和諧鄉村建設。通過加強新時代文明實踐中心建設、發揮道德評議會、禁毒禁賭會、紅白理事會作用等措施，健全了黨組織領導的德治機制，推進了文明鄉村建設。2019年7月25日，山東省加強鄉村治理體系建設工作會議在萊西市召開，推廣了萊西市以黨建引領構建鄉村治理體系的經驗做法，目前正在積極爭取全國鄉村治理體系建設試點示范縣。

四是更加有力地促進了鄉村服務融合，實現鄉村服務由“粗放供給”向“集約配置”轉變。“萊西會議”明確的有力舉措，就是搞好農村社會服務配套建設，增強集體凝聚力。進入新時代，深化拓展“萊西經驗”，需要解決好如何提高農村基層黨組織的服務質量和水平的問題。通過農村基層區域化黨建，整合了各方面服務資源，提高了農村基層公共服務均等化水平，滿足了群眾多元化個性化服務需求，構建了“大服務”格局。推進了力量下沉，全市涉農鎮街下沉農村社區干部6788名。推進了管理下沉，落實“一次辦好”要求，除較大資金支出、合同項目等重大事項外，鎮級其他管理和決策服務事項全部下放農村社區或新村，建立決策服務事項清單、工作流程。推進了服務下沉，引導公共服務向農村社區和中心村聚集，制定直辦、代辦和咨詢事項清單，實現了“一門式辦理”“一站式服務”。制定青島市農村社會工作服務規范，引導社會組織廣泛參與鄉村振興，培育養老類、農事類、公益類農村社會服務組織2300多家，為62萬戶農民提供精准服務。萊西市成立了社工和志願者聯合會，形成了市級有社會工作服務平台、鎮級有社會公益服務組織、農村社區有社會公益服務站、村級有志願者隊伍的“四有”工作體制，引導社會組織在農村開展“社工+志願者”專業服務。

【探討】

習近平總書記指出，農村工作和城市工作是各級黨委工作的兩大陣地，二者相輔相成、缺一不可。隨著農村經濟社會發展和城鄉融合步伐的不斷加快，農村基層黨建，已經超出了傳統意義上的農村基層黨組織建設的范疇，突破了單純強調縱向領導的工作模式，區域化、開放性、融合性的特征越來越明顯。如何把農村基層區域內所有黨建資源有效整合起來，實現互聯互通、優勢互補、共建共享，使黨的領導覆蓋農村經濟社會發展的所有領域，已成為經濟發達地區農村基層區域化黨建的要義所在。

當前，我國正處在正確處理工農關系、城鄉關系的歷史關口。如何貫徹落實好習近平總書記對深化拓展“萊西經驗”的重要指示，需要准確把握農村基層面臨的新挑戰、新要求，尊重基層首創精神，加快推動農村基層黨組織建設向新時代農村基層黨建工作轉變，通過振興鄉村，開啟城鄉融合發展的新局面。

青島市對加強農村基層區域化黨建工作進行了創新探索，在推動農村基層各領域黨建融合發展上進行了有益嘗試，通過優化農村基層黨組織體系，織密“互聯網”、打造“共同體”、增強“驅動力”，構建以農村基層黨組織統領發展融合、治理融合、服務融合的農村基層區域化黨建工作新格局，使黨對農村工作的全面領導更加堅強有力、黨在農村的執政根基更加穩固堅實。