山東省濰坊市奎文區：構建城市基層黨建和治理“一體多翼·全域融合”新格局

改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國城鎮化進程進入增量提質的新常態，城鎮人口結構不斷優化，產業升級日新月異，社會組織蓬勃發展，這些變化深刻考驗著城市的管理者、建設者和服務者，也給推進城市基層黨建和治理現代化提出了新的要求。山東省濰坊市奎文區立足區情實際、堅持問題導向，以改革創新精神進行一系列有益的探索，構建了城市基層黨建和治理“一體多翼·全域融合”新格局，成效顯著。

一、背景動因

奎文區是濰坊市的城市核心區，下轄8個街道，65個社區，共有基層黨組織878個，黨員16932名。隨著城市發展逐步進入經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益結構深刻調整、思想觀念深刻變化的關鍵時期，奎文區改革發展穩定新情況、新任務、新問題迭出，這對加快城市基層黨建一體化發展，加強和創新社會治理提出了嚴峻挑戰。

首先，隨著奎文區城市經濟發展轉型，大量新涌現的新經濟、新業態改變了城市傳統社會格局，催生了商務樓宇、各類園區、商圈市場、互聯網業、六小門店等新的組織形式。這使得黨建和治理工作稍不及時跟進，就會產生“真空地帶”，即使在黨的組織和工作實現覆蓋的情況下，多元黨建和治理主體、多樣化資源因缺乏有效整合而導致融合不夠、合力不足，黨建體系不完善。隨著全面從嚴治黨向基層延伸和縱深發展，一系列黨的新路線方針政策和決策部署都亟待借助有效的組織體系傳導給每一個黨員干部，宣傳給每一個群眾。

其次，隨著“單位制”社會解體，一方面大量下崗失業黨員、離退休黨員、流動黨員、退伍黨員、待業大學生黨員不斷進入基層，街道、社區黨員隊伍構成日益龐雜，人員流動性大，部分流動黨員流入或流出時不向黨組織說明，開展組織生活和黨員教育管理的難度較大﹔另一方面大量原屬單位的醫療、養老、就業等事務，大量老城改造、房屋拆遷、物業管理等引發的矛盾等都下移給街道、社區，加之行政事務到基層千線一針，缺乏資源和權力的街道、社區疲於應付各種黨建和治理任務。

最后，城市基層黨建和治理中出現大量新趨勢，如互聯網正加速傳導滲透到經濟社會發展各領域各方面，很多民生、社會矛盾、意識形態問題因網而生、因網而增、因網而變，而互聯網黨建和治理跟進不足，形式大於內容問題突出﹔城市社會需求多元、多變，民生類需求層次提高、民主類需求增加、矛盾公正解決需求更加凸顯，如何使群眾對美好生活的向往變成現實，成為城市基層黨建和治理中更加復雜、緊迫的任務。

二、主要做法

（一）自上而下構建縱向到底的組織“主體”。奎文區立足區情實際，堅持區域統籌，自上而下構建縱向到底的組織“主體”。第一級是城市基層黨建聯席會議。吸收轄區內直屬單位、大型企業、金融機構、高等院校、醫療機構、駐區部隊、行業協會及區內相關職能部門為成員單位，建立每半年一次聯席會議、每季度一次分管領導例會工作制度。設立由區相關職能部門牽頭、聯席會議相關成員單位參加的專門委員會，結合專業特點、行業共性和資源優勢，組織開展共建聯建活動。第二級是街道大工委。深入推進街道管理體制改革，按照“一類事項對應一個部門”的原則優化內設機構，圍繞“強化街道服務功能”的導向設置事業單位，街道統一設置“七辦五中心”，推行扁平化管理，縮短管理鏈條。深入貫徹“政府創環境、企業創財富”的理念，加快轉變街道經濟發展職能，將經濟發展辦公室調整為營商環境建設辦公室，推動街道由直接承擔協稅護稅等經濟發展任務，轉向為經濟發展提供服務和營造良好環境。逐步淡化街道招商引資職能，區級層面成立招商工作專班，負責統籌做好政策制定、項目引進等工作，街道集中精力抓黨建、抓服務、抓治理。賦予街道黨工委對部門派駐機構干部管理考核權和負責人任免征得同意權、街道規劃參與權、綜合管理權、對區域內事關群眾利益的重大決策和重大項目實施的建議權等“五項權力”，提升街道統籌協調功能。8個街道全部實行黨工委兼職委員制，選聘駐區單位有代表性和影響力的黨組織負責人擔任街道黨工委兼職委員，統籌、協調和指導轄區內各類黨組織的黨建工作，共同參與提升市區、文明創建、舊小區改造等重點治理工作。第三級是社區大黨委。吸收駐區單位、“兩新”組織、社區民警、業委會、物業公司和群眾組織等方面的黨員代表，擔任社區黨委兼職委員，完善“1+3”運行機制、雙諾雙述雙評機制、社區黨代表大會常任制及社區黨委議事規則、重要問題審議決策等工作制度。第四級是社區二級網格黨支部。根據社區地域面積、樓棟、人口、駐區單位數量分布及傳統習慣等，全區劃分386個二級網格，實行統一編碼管理，成立二級網格黨支部。建立二級網格“五微”黨建機制，即傳播黨建“微聲音”、踐行黨建“微承諾”、認領黨建“微心願”、做好黨建“微服務”、開展黨建“微議事”，充分發揮黨員在網格治理中的宣傳、發動、參與、監督作用。第五級是樓棟黨小組。把樓棟黨員組織起來，組建樓棟黨小組，讓黨員在鄰居中亮身份，做表率。樓棟黨小組的建立，使黨組織的觸角向樓棟延伸，使黨組織聯系群眾、服務群眾的優勢日益增強，黨組織的凝聚力、戰斗力得到提升。第六級是黨員中心戶。依托黨員骨干家庭設立黨員中心戶作為組織末梢和節點，依托黨員中心戶組織開展黨員“奉獻在網格”“四進樓道”等活動，在日常生活中發揮黨員的先鋒模范作用。全區選聘街道黨工委、社區黨委兼職委員217名，設立二級網格黨支部386個，樓棟黨小組1621個，黨員中心戶2985個。

（二）在組織“主體”各節橫向到邊構建“多翼”。積極推進城市基層黨建和治理向基層各領域的拓展、覆蓋和聯動，橫向到邊統籌構建“多翼”，形成以組織“主體”各節點為核心，以“多翼”為多元主體的“一體多翼”結構。一翼是統籌推進“兩新”組織黨建。進一步理順“兩新”組織黨建管理體制，實體化運行區委“兩新”組織工委，在街道、社區分別設立“兩新”組織綜合黨委（總支），加強對轄區內“兩新”組織的動態摸排、組織覆蓋。實施“兩新”組織黨建“紅色領航”工程，實行黨組織“分類管理、晉位提升”，廣泛開展“我為發展獻一策”、崗位技能比武等主題實踐活動，推動“兩新”組織黨組織發揮實質作用。一翼是統籌推進商圈（樓宇）市場園區黨建。制定加強商務樓宇黨建的實施意見，建立商圈（樓宇）綜合黨委，按照“三室四站五中心”標准推動商圈(樓宇）黨群服務中心建設，推進黨務、政務、社務、商務、法務、稅務“六進商圈（樓宇）”。建立陽光100夢想產業園等商圈（樓宇）等標准化區域性黨群服務中心8處，形成了“陽光百分百”、旗幟先鋒·創客天下等特色工作機制和品牌。一翼是統籌推進群眾組織黨建。在社區群眾組織中以黨員“域緣、業緣、文緣、趣緣”為紐帶，靈活組建特色化、功能型黨支部，通過支部領導團隊、黨員融入團隊、團隊凝聚群眾，加強對群眾的服務和引領。全區共組建明德、凝心、知行、金色陽光等功能型黨組織133個雷鋒黨支部被評為全國離退休干部先進集體。一翼是統籌推進中小學校黨建。實施中小學校黨建紅色堡壘、紅燭先鋒、紅心向黨“三紅工程”，創新黨建課程化做法，通過100%的黨組織班子成員上黨課、100%的黨員中層干部主講“微黨課”、100%的黨員教師牽頭設計“跨學科黨建整合課程”、100%的任課教師進行日常德育滲透，拓展黨建課程實施路徑，開發長征、航天精神等黨建融合課程39個，實現黨建與教育教學深度融合。校長和黨組織書記“一人兼”比例達100%，成立“黨建課程名師工作室”42個。一翼是醫療衛生行業黨建。建立組織“創先”、作風“創優”、隊伍“創績”、機制“創新”工作機制，在全區醫療衛生行業中全面開展“亮身份、亮承諾、亮技能、提升群眾滿意度”主題實踐活動，評選黨員名醫名護126名。一翼是統籌推進機關黨建。著眼凝聚條塊合力、推進互融互通，在全區開展“包居聯萬戶、惠民促和諧”活動，區直部門及在職黨員干部全員參與,部門包社區、干部聯群眾、黨群結對子，通過“點亮微心願”“愛心眾籌”“結對認親”等活動載體，引導部門和在職黨員干部服務基層、服務群眾、為老百姓辦實事解難題。全區65個社區全部有部門包靠，為社區辦理實事927件，開展各類志願服務活動2300余次。

（三）強化黨建引領推進城市基層治理現代化。一是決策民主化。全面深化黨組織領導下的“由民做主”社區治理模式，總結推廣了居民提事、網格議事、會議定事、聯動辦事和居民評事“五事工作法”，有效破解了城市管理、社區治理、征收改造、社會治安等工作難題，獲得民政部“2015年度中國社區治理十大創新成果提名獎”。二是服務精准化。推行社區、社會組織、社工人才、社區志願者“四社聯動”服務模式，引入社會工作專業機構22家，培養社會工作專業人才282名，發展社區志願者3萬余人，實施情暖夕陽等服務項目74個，社區服務專業化、社會化水平有效提高。三是管理規范化。推行黨員“先鋒創績”積分制管理，深入開展在職黨員“亮身份、踐承諾、比貢獻、爭先鋒”主題實踐活動，設立“支部生活日”“社區奉獻日”，把不同單位、不同黨組織之間的黨員以及流動黨員聚集起來，實現“開放式”黨組織生活。四是保障制度化。建立社區工作者職業化發展體系，按照300戶一職的標准配備專職社區工作者784名﹔配備二級網格管理員1315名。按每千戶每年2.6萬元和1.2萬元的標准核撥社區工作經費和網格服務工作經費，落實每社區每年不低於20萬元的為民服務專項經費﹔投資2.5億元，用於補助區域性黨群服務中心建設，全區標准化社區黨群服務中心達標率100%。街道全部成立黨建辦，由副書記兼任黨建辦主任，配備工作人員41名。社區全部配備專職副書記，專職抓好黨務工作。五是黨建智慧化。緊緊把握黨建發展的時代脈搏，設計、建設融黨員管理、學習教育、黨群溝通、服務資源共享為一體的奎文黨建雲平台，實現“大數據·微服務”。建設“黨微矩陣”平台。適應新媒體趨勢，依托“奎文黨建”微信公眾號建設“黨微矩陣”，打造宣傳基層黨建的“微窗口”、服務基層黨建的“微平台”。

三、取得成效

（一）實現城市基層黨建由“封閉循環”向“開放融合”的轉變。按照3000戶左右的規模，對社區調整優化，吸納轄區有代表性和影響力的單位黨組織負責人擔任兼職委員，共同研究社區黨建、社區建設與管理等重大事項，對社區各類成員進行服務、管理、協調和監督。在區級層面成立城市基層黨建工作聯席會議，在街道層面實行兼職委員制，構建起了上下聯動、條塊結合、共駐共建的城市基層黨建黨建領導體制。同時，通過健全事務共商、項目共擔、活動共辦、黨員共管、績效共評“五共”工作機制，建立開放性的互聯互通紐帶，真正實現了城市基層黨建工作的互融互通。

（二）實現城市基層黨建由“單兵作戰”向“多方聯動”的轉變。有效打破了以往就街道社區黨建抓街道社區黨建的局面，以街道、社區黨建為基礎，將城市基層黨建作為一個整體來抓、來推動，實現了城市基層黨建工作水平整體提升、均衡發展，打造了工福街社區“黨建引領、創意為民”、泰華商圈“tasty-品質黨建”、德潤學校“德潤黨建、時代先鋒”，市第二人民醫院“黨建引領、醫心為民”等黨建品牌60個，變“盆景”為“風景”。

（三）實現城市基層治理服務由“粗放鬆散”向“精細親民”的轉變。在社區設立二級網格黨支部、樓棟黨小組，確定黨員中心戶，配齊配強網格長、樓組長、樓長等隊伍，使組織設置下沉、服務前移。大力推進“社會化招聘、契約化管理、專業化培訓、職業化運作”的社區工作者職業化發展體系建設，持有社會工作職業資格的社區專職工作者比例達35%，定期從優秀社區黨組織書記中公開考選公務員和事業編制人員，暢通晉升渠道，涌現出了全國社會工作領軍人才馬麗麗等先進典型。

四、經驗啟示

（一）城市基層黨建的目的是加強黨的全面領導，方式是改進黨的建設。加強城市基層黨建和治理必須堅持黨在城市的全面領導，奎文區在推進城市基層黨建和治理的過程中，牢牢把握“堅持和加強黨的全面領導”這一根本原則，無論是縱向的組織“主體”延伸還是橫向的組織“多翼”覆蓋，都以屬地黨組織為核心，構建上下聯動、左右協調的“一體多翼”組織體系，把“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”具體落實為“全域融合”治理模式，推動城區建設、治理的快速穩步發展。

（二）以傳統黨建為依托廣泛、多層、制度化推進城市基層黨建和治理。奎文區面對城市基層黨建和治理的新形勢，加強頂層設計，敦實頂層第一推動動力，分層落實黨建主體責任，謀劃傳統黨建與新興領域黨建的“差序格局”，固本培元，在實現傳統黨建規范運行的基礎上，不斷探索新興領域黨建，積極推進黨的基層組織設置和活動方式創新，形成了以傳統黨建為依托、為標杆，廣泛、多層、制度化創新新興領域黨建的態勢，構建了“傳統-新興”“軸中心-輪弧圈”的城市基層黨建和治理布局，有效促進城區基層各項事業發展。

（三）堅持標准化，推進城市基層黨建和治理現代化。標准化本身就是治理能力和體系現代化的標准之一。奎文區在推進城市基層黨建和治理現代化過程中，積極探索改革和調整各種體制機制和組織設置，打亂而不亂打，始終堅持標准化推進。為此，專門制定發布了《城市基層黨建工作標准》，對組織體系、共建機制、社區協商等20個方面，全部進行了標准化規范，使城市基層黨建和治理各項工作有章可依、有據可查、有責可追。