福建廈門翔安區：推行“1152”工作機制 強化農村基層黨組織核心作用

黨的十九大報告指出，“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。習近平總書記在全國組織工作會議上強調：“要構建黨組織統一領導、各類組織積極協同、廣大群眾廣泛參與的基層治理體系”。農村基層黨組織是農村各項工作的組織者、實踐者和推動者，為強化村黨組織的政治功能，構建和完善村黨組織統一領導下的村級組織運行機制，全面加強村級組織建設，廈門市翔安區於2018年8月在全區推行農村基層組織“1152”工作機制，該機制是翔安區全面提升農村基層黨組織組織力的創新之舉。

一、主要背景

廈門市翔安區針對掃黑除惡專項斗爭和2018年村級組織換屆選舉工作中，反映出的農村基層黨組織的領導核心地位不明顯，村黨組織和村委會的領導與被領導關系存在模糊認識，村級組織運行機制不規范，村務監督機制不健全，村“兩委”干部日常管理監督基本缺失等農村基層組織存在的突出問題，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，深入貫徹落實全國組織工作會議精神，根據《中國共產黨章程》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中華人民共和國村民委員會組織法》等黨內法規和國家法律，以及上級有關文件規定精神，結合翔安實際，研究制定了《關於在全區農村基層組織推行“1152”工作機制的實施意見》，探索“堅持一個核心、明確一個關系、完善五項機制、建立兩套清單”的村級組織運行機制（簡稱“1152”工作機制），進一步加強以村黨組織為核心的村級組織建設，強化村黨組織在農村各類組織和各項工作中的領導核心作用，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，為推動農村改革發展、實施鄉村振興戰略、促進農村經濟社會全面進步提供堅強保証和有力支撐。

二、主要內容及特點

（一）“1152”工作機制主要內容

“1”：堅持一個核心，即堅持村黨組織在農村治理體系中的領導核心地位。“1”：明確一個關系，即村黨組織與村民委員會是領導與被領導的關系，村民委員會要自覺主動接受村黨組織的領導。“5”：完善五項機制，即健全完善村務決策機制、村務公開機制、村務監督機制、便民服務機制和激勵保障機制，做到有序高效管理。“2”：建立兩套清單，即履職清單和負面清單，傳遞壓力，促進村“兩委”干部敢於擔當、履職盡責。

（二）“1152”工作機制“1+8”制度體系

在《關於在全區農村基層組織推行“1152”工作機制的實施意見》制度框架下，先后配套出台《關於開展達標創星活動深入推進黨支部建設規范提升年的通知》《新一屆村（居）“兩委”干部培訓工作方案》《翔安區村“兩委”及村級配套組織成員履職清單和負面清單管理辦法（試行）》《進一步加強和規范村務監督工作的暫行辦法》《關於加強村（居）“兩委”外出審批管理工作的通知》《關於鎮（街）包村（片）干部加強農村基層組織建設工作職責的通知》《關於進一步加強工程招標投標活動規范管理機制的通知》，以及各鎮街關於村（社區）“兩委”干部年度差異化績效考核實施細則等8份文件，形成“1+8”制度體系。

（三）“1152”工作機制主要特點

一是堅持了黨在農村的領導核心地位，進一步強化村黨組織在村級各種組織中的領導核心作用。二是明確了村黨組織與村民委員會是領導與被領導的關系，村民委員會要自覺主動接受村黨組織的領導。三是將黨的領導機制和村民自治機制緊密結合，事事處處既體現黨組織的領導和把關作用，又充分尊重和保障村民的自治權利。四是以嚴格的法定程序、機制保証了村務民主決策和村務公開、村務監督落實。五是規范了村“兩委”和其他村級組織成員的日常管理監督，把全面從嚴治黨要求落實到崗、落實到人。六是既有履職清單，又有負面清單，讓村干部知道必須做什麼、怎樣做，不能做什麼、有哪些底線不能碰，同時還配套了考核和激勵保障機制，有利於進一步調動村干部擔當作為、干事創業。

三、主要做法及成效

（一）突出政治功能，進一步強化村黨組織領導核心地位。把堅持和加強黨的全面領導落實到基層，切實增強村黨組織的影響力和掌控力。一是注重在賦予職權上強化。明確村黨組織在村級各類組織中的領導地位，建立村委會及各類組織定期向村黨組織請示報告工作、接受工作點評和督查的制度，賦予村黨組織對各類組織和村干部開展考核評價及日常管理監督的職權。不少村書記反映，有了“1152”，底氣足了，腰杆硬了，村黨組織的統一領導順暢多了。二是注重在選優配強上強化。2018年村級組織換屆，全區村書記留任47名，新任73名，新進村書記比例達61%，一批素質較低、表現較差的村書記被撤換下來，換屆后迅速清退了6名有刑事前科村干部。通過換屆，實現村主干“一肩挑”比例超50%，紀檢委員兼任村務監督委員會主任達83%，村民委員會成員黨員比例達60.9%，形成有利於村黨組織發揮領導作用的組織架構。三是注重在班子建設上強化。通過落實民主集中制、“三會一課”等制度，健全完善政治學習、業務培訓等制度，提高班子自身建設水平。換屆以來，已開展專題培訓140多場4200多人次，提高政治素質和履職能力﹔組織430多人次村主干旁聽涉黑涉惡案庭審宣判，開展警示教育。建立區委常委挂鉤聯系制度，制定落實“一村一策”方案，2018年順利完成全區12個軟弱渙散村居黨組織整頓轉化。

（二）創新基層治理，進一步規范村級組織運行機制。針對易出問題環節，精准施策、健全機制、堵塞漏洞、全程監督，促進村務工作變“運行不暢”為“規范有序”。一是打破“各管各”，讓村務決策更科學。建立村黨組織主導下的村務聯席會機制，共謀共商共議農村“三資”管理、工程建設、土地承包、宅基地安排、征地補償款分配使用、農村集體經濟項目立項和建設、集體土地轉讓、保障救助等重大村務，杜絕了過去村“兩委”各開各的會、各唱各的調的狀況，將堅持黨的領導與村民自治緊密結合，促進村務決策更加科學民主規范。廈門市“一場兩館”建設自2018年底啟動征拆工作以來，新店鎮相關社區黨組織通過落實村務聯席會，及時處理涉及村民利益重大事項，推動征拆任務提速提效，僅歷時六個月就順利完成900余戶房屋丈量和1700余畝征地工作。二是打通“中梗阻”，讓機制運行更順暢。把村務決策、村務公開、村務監督的程序明確並固化下來，對財務開支、印章管理等事項均建立制度，通過構建程序化、規范化、可操作的村務流程和工作機制，既防止推諉扯皮，又消除風險隱患。明確規定村級財務實行“五簽字一說明”，即審批人（村黨組織書記）、村民委員會主任、村務監督委員會主任、經手人、証明人簽字，並寫明開支用途。建立村委會印章使用管理備案制度，凡涉及貸款、承包、對外簽訂合同、項目報批等重大事項，需經村務聯席會研究同意，並經村黨組織書記、村民委員會主任及村務監督委員會主任簽字（簡稱“三簽字”）同意后蓋章，馬巷鎮、內厝鎮部分村居在此基礎上，創新“包組干部+業務審核”辦法，進一步消除用章隱患、提高用章審批效率。三是杜絕“空白點”，讓監督管理更透明。建立村務督查制度，分別明確鎮黨委政府、鎮包村干部、村黨組織的督查職責，層層壓實責任。內厝鎮研究制定《落實“1152”工作機制專項巡查工作方案》，推動工作末端落實。發揮村務監督委員會職能，在村黨組織領導下獨立行使監督權。積極借助新媒體打造村居務公開監督平台，大嶝街道創新推出“陽光大嶝”微信公眾號，新圩鎮依托“新圩嫂”微信公眾號，實現了公開監督從“牆面”到“指尖”。健全完善村干部坐（值）班制度，每天安排至少1名“兩委”干部到村級組織活動場所坐（值）班，不少村居還實行全日制坐班，百姓辦事更便捷。新圩鎮各村居全部配備指紋人臉識別打卡機，運用科技手段，促進村干部坐（值）班制度落實。

（三）明晰規矩底線，進一步樹立村干部擔當作為導向。堅持嚴管與厚愛相結合，既關心優待，又嚴格管理，激發村干部干事創業積極性。一是實行清單管理。根據翔安區村（居）干部的崗位特點和履職要求，科學確定村黨組織書記、村民委員會主任、村“兩委”班子其他成員和村級配套組織成員等管理對象。圍繞貫徹黨的路線方針政策、黨組織建設、鄉村發展、服務群眾、廉潔自律等方面，制定47條履職清單。緊扣黨組織建設、遵守紀律規矩、公道辦事、擔當作為、民生發展、任職資格否決性條件等六個方面存在的突出問題，制定49條負面清單。各鎮街圍繞落實“兩套清單”，結合工作實際，分別制定村（居）“兩委”干部年度考核實施細則，進一步細化完善了村干部履職及日常行為的標線和底線。二是注重正向激勵。增加財政年支出超2000萬元用於提高村居干部報酬待遇，其中，農村主干年人均增加2.38萬元，增幅54.1%，城市社區主干年人均增加2.8萬元，增幅45.2%﹔“一肩挑”人員按照相應正職崗位的1.2倍標准發放月工資或補貼﹔村（居）務監督委員會成員年人均補貼1.4萬元。為體現優績優酬，建立定期增資和差異化績效考核機制，將“兩委”干部工作情況直接與年終績效挂鉤，設定優秀、合格、基本合格、不合格四個檔次，分別按照基數的150%、100%、50%、0%發放年度考核獎，實現獎優罰劣。村干部紛紛表示，上級這麼關心，一下子提高這麼多待遇，沒有理由不把工作干好。三是強化反向鞭策。各鎮街黨委（黨工委）對村“兩委”班子成員及村級配套組織成員出現負面清單情形的，在調查核實基礎上，視情節輕重，相應作出通報批評、誡勉談話、停職、降職或免職等組織處理，情節特別嚴重的，依法依紀進行處理，如：村居干部直接或間接插手、參與本村工程承包建設，經調查屬實的，年度考核為不合格﹔連續兩年不合格將給予免職或辭退，切實改變過去村干部“選上干一屆，屆中都不動”的現象。換屆以來，已有9名村干部因工作推進不力的被約談警示。

在“1152”工作機制作用下，全區村級組織工作運行更加順暢，廣大村居干部精氣神得到有力提振。2018年四季度以來，在村居干部的示范帶頭、積極配合下，全區重點項目征地拆遷進展順利，不少項目提前交地，全區GDP、固投等多個發展指標排名全市前列。2019年上半年，全區11項經濟指標中，有8項增幅高於全省平均水平，4個指標增幅排名全市第一，4個指標增幅排名全市第二﹔執法工作滿意率和掃黑除惡好評率均排名全市第一﹔成功打造了大帽山、大宅鄉村振興市級重點示范村，農村人居環境整治進度全市領跑。

四、幾點啟示

（一）農村發展建設要堅持農村黨組織的核心地位不動搖。農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎。“1152”工作機制，處處強調和維護農村基層黨組織領導核心地位，讓村級黨組織腰杆更硬、底氣更足，進而理直氣壯地全面領導，充分發揮戰斗堡壘作用。因此，各級黨委、政府在制定政策和推進工作中，應當注重發揮農村基層黨組織的領導核心作用，使黨的路線方針政策在農村得到貫徹落實，把組織宣傳凝聚服務群眾落到實處，形成推動農村改革發展的強大正能量。

（二）農村基層治理要堅持加強制度建設，形成長效機制。制度帶有全局性、穩定性，能夠管根本、管長遠。“1152”工作機制，抓住村務決策、公開、監督以及村級財務支出、村委會印章管理等農村基層治理薄弱環節，著力在頂層設計、建章立制上下功夫，立下長期遵循的規矩。實踐証明，隻有通過剛性的制度制約，才能清除滋生問題的溫床﹔隻有把務實管用的真招實策固化好、落實好，才能推動農村基層治理不斷邁上新台階。

（三）農村干部管理要堅持嚴管厚愛結合，激勵約束並重。加強村干部隊伍建設是各級黨委政府職責所系，也是工作重點。“1152”工作機制既強調實行清單管理，又注重落實待遇保障，通過正向激勵、反向鞭策，較好地解決了少數村干部庸、懶、散、軟等問題。實踐証明，隻有劃清職責、明晰底線、完善監管，才能讓村干部知敬畏、存戒懼、守底線﹔隻有賞罰分明、保障到位，才能有力調動村干部擔當作為、干事創業的激情干勁。