山西省大同市：“四諾四評”制度助力基層基礎再夯實

為深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，不斷強化基層黨組織組織力，去年4月，大同市立足工作實際，堅持問題導向，創優承諾踐諾機制，全面推行農村黨組織書記“四諾四評”制度（“四諾”即緊扣黨建責任、發展經濟、為民服務、廉政建設“四大領域”公開定承諾﹔“四評”即運用個人述評、班子互評、群眾測評、鄉鎮考評“四種形式”評踐諾），實現以“諾”立身，以“評”立信，農村黨組織單元戰斗力持續提升，黨的執政根基進一步夯實。

一、背景緣由

（一）新形勢呼喚“新方案”

大同市轄10個縣（區），其中9個農業縣區,有99個鄉鎮1955個農村黨組織。2018年1月，農村“兩委”換屆后，全市有1955名村黨組織書記，其中，連選連任的1523人，佔比77.9%﹔新當選的432人，佔比22%。有1955名村委會主任，其中，連選連任的1034人，佔比52.9%﹔新當選的921人，佔比47.1%﹔書記主任“一肩挑”的868人，佔比44.3%。面對換屆后新形勢，如何讓“老書記”干好“新任務”，讓“新書記”扛起“硬擔子”，讓“小書記”發揮“大作用”急需探索破題。

（二）新問題形成“新挑戰”

一直以來，農村黨組織書記隊伍作為帶領農村發展的“領頭雁”，對全市改革、發展、穩定作出了突出貢獻，但也存在一些不容忽視的問題：

一是工作“干不實”——“換屆前拍胸脯、換屆后輕飄飄”。有的村黨組織書記在換屆前為取得群眾信任，信誓旦旦許諾一大片。一旦當選，態度立馬變樣，說話不算話、許諾不踐諾、有責不擔責，裝樣子不做事，反映出我們倒逼落實的約束機制缺失。

二是業績“考不准”——年終考核效果不佳、群眾參與少。每年的考核指標大而化之，不具體不量化，村黨組織書記取得的成績和存在的問題很難通過考核全面把握。考核形式多為“官考官”，群眾很少參與評議，監督作用發揮不出來，導致考核過程往往流於形式、走了過場。

三是民心“聚不住”——唯上不唯下、對群眾關切操心少。由於近年改革任務較多，村黨組織書記主要精力大多放在落實上級要求部署，出現了服從上級安排多、傾聽基層群眾聲音少，對上級組織負責多，對群眾期望負責少的現象。導致工作推進方向與老百姓真實期盼脫節，村民群眾對村黨組織滿意度下降，基層凝聚力不足。

（三）新時代提出“新要求”

黨的十九大提出“提升組織力”、“強化政治功能”的基層黨建新課題，農村黨組織書記作為農村黨建的“當家人”，被賦予了更多的歷史使命。

一方面，要求農村黨組織書記成為擔當作為、以身作責的表率。新擔當新作為已成為時代要求，農村黨組織書記能否履職盡責、主動作為，直接決定農村黨組織是否堅強有力，農村建設發展能否取得成效，因此，建立一套行之有效的激勵機制，保証村黨組織書記積極主動干事作為，是迫切要求，也是必要舉措。

另一方面，要求農村黨組織書記成為真抓實干、推動發展的表率。當前，鄉村振興、脫貧攻堅、掃黑除惡、發展壯大農村集體經濟等任務十分艱巨，“上面千條線，下面一根針”，這些任務最終全部落在農村基層組織頭上，特別是要靠村黨組織書記帶頭落實，這就需要有強大的執行力作保障，必須配套制定一套務實管用的制度去推動落實、規范落實、保障落實。

二、措施成效

結合新形勢，面對新挑戰，立足新要求，大同市從創新承諾公開機制，引入多維監督理念，強化獎懲激勵機制三個方面著眼，提出“四諾四評”制度，通過農村黨組織書記公開立“四諾”，各級黨組織扎實踐“四評”，實現全市村黨組織書記工作作風有效改善，工作動能活力切實增強，農村改革發展的組織基礎更加穩固堅實。

（一）定立目標，瞄准“三大方向”鑄承諾，實現從“盲目干”到“對標干”的轉變

農村黨組織書記干什麼、怎麼干，首先要把目標定准定好，大同市每年推動農村黨組織書記公開定承諾，通過把村黨組織書記的“軍令狀”亮到牆上，自己主動晒賬、群眾盯著對賬，使村黨組織書記心中有了方向和目標，身上有了壓力和動力，推動落實工作從低著頭走到哪算哪，變為瞄著靶指到哪打哪。

一是對標上級要求，在必選承諾上“拔高度”。制定《農村黨組織書記目標承諾必選內容清單》，圍繞上級任務要求、年度考核重點，把抓黨建促脫貧攻堅、促鄉村振興和掃黑除惡等重大任務，執行組織生活制度、黨員教育管理等考核任務，梳理細化為14項必選內容，推動村黨組織書記提高政治站位，從嚴從實定立必選承諾，保証黨的方針政策能堅定不移在農村貫徹落實。

二是對表民心所向，在可選承諾上“拓廣度”。制定《農村黨組織書記目標承諾備選內容清單》，從抓黨建、抓發展、抓服務、抓廉政四個方面，梳理形成21項備選承諾內容清單，為科學定立可選承諾提供方向。同時，推動全市村黨組織書記每年年初召開黨員、村干部、村民會議，收集匯總民情民意，結合本村經濟建設、社會發展、管理服務、組織建設等實際情況，自選項目、自定指標，靈活確定可選承諾，讓實際工作最大程度反映百姓關切。

三是對照規范標准，在承諾公開上“下力度”。一方面，執行對上報備，標准化設計《農村黨組織公開承諾書》，每年村黨組織書記將確定承諾內容統一上表，報鄉鎮黨委審核把關，鄉鎮通過后，集中留存備案，承諾內容作為村黨組織書記年終考核的重要指標內容。另一方面，執行對外公示。農村黨組織將書記承諾內容統一制作成宣傳展示牌，選擇人流量大、顯眼位置對外公開展示，同時，鼓勵運用微信、短信等信息技術手段擴大宣傳范圍，保証群眾能夠充分了解年度承諾內容，監督各項工作有效開展。目前，全市1955個行政村黨組織書記全部完成了“承諾亮諾”工作，累計承諾各類事項達到2.25萬余條。

（二）壓實責任，堅持“三個步驟”促踐諾，實現從“被動干”到“主動干”的轉變

承諾就要踐諾，踐諾更要評諾。為推動全市農村黨組織書記有諾必行、有諾必踐，大同市創新踐諾評議手段，督促村黨組織書記自我加壓、自覺踐諾，通過分階段評、設節點推，使村黨組織書記從“不願干”“不真干”，變成了“爭著干”“比著干”。

一是“每季一議”形成踐諾“自查機制”。針對責任落不實、踐諾不到位的問題，建立“個人述評”與“班子互評”雙向印証體系。每個季度下旬，由村黨組織書記召開村“兩委”班子成員會議，駐村干部、鄉鎮干部參加。村黨組織書記對照自己每季度工作任務完成情況，以口頭形式進行述諾。在此基礎上，村“兩委”班子成員進行評議，並以無記名方式進行打分。通過村黨組織書記“自檢”、“兩委”成員“盤點”，督促自我加壓、自覺踐諾，確保踐諾進度自我認知與班子認定相一致。

二是“半年一評”形成踐諾“監督機制”。針對群眾對村務工作參與度低，監督效果發揮不足的問題，建立“個人述評”與“群眾測評”相結合的監督體系。每半年最后一個月，由村黨組織書記主持召開黨員、村干部、駐村干部、村民代表會議，村黨組織書記對照踐諾情況，以書面形式進行述諾，駐村干部、黨員、村干部、村民代表對村黨組織書記工作目標和承諾事項完成情況進行評議，並以無記名方式進行打分。通過讓群眾深度參與到踐諾督促過程，讓群眾從“看不見”變成了“面對面”，通過強化監督，確保書記承諾按時序進度有效兌現。

三是“一年一考”形成踐諾“驗收機制”。針對年度考核考不准、考不實、不能完整反映村黨組織書記履職情況的問題，建立“鄉鎮考評”與“年度考核”互為依據的工作驗收體系。每年年底，鄉鎮黨委指派干部組成考評組，對村黨組織書記工作目標和承諾事項完成情況，通過召開述職述諾大會、走訪群眾、實地核查等方式，結合季末議諾和半年評諾情況，對踐諾情況進行逐項打分，作為年終目標責任考核的重要依據。通過將村黨組織書記年度承諾考評與年終考核相結合，使考核從“空對空”變成了“實打實”，提高了考核的精准度、公信力，確保真實、准確反映村黨組織書記全年工作成效。目前，全市農村黨組織書記已兌現承諾2.1萬余條，既把班子帶動了起來，也讓群眾有了指望、有了盼頭，調動起“群眾與組織心往一處想、勁往一處使”的強大合力。

（三）善用結果，堅持“獎罰分明”立導向，實現從“隨性干”到“加勁干”的轉變

能不能把責任和壓力轉化成為工作實績，樹立嚴格的獎懲導向是關鍵。為此，大同市建立了農村黨組織書記違諾懲戒機制和踐諾獎勵機制，通過對承諾踐諾評議結果的合理運用，樹立正確風向標，激發農村黨組織書記工作熱情，推動農村黨組織充分發揮“戰斗堡壘”作用。

一方面，強化正向激勵，讓考評結果成為激發動能的“助燃劑”。新時代需要新榜樣，“四諾四評”工作推進中，涌現出一批敢擔當、善作為的優秀村黨組織書記，為宣傳推廣他們的做法經驗，在每年市縣兩級“領頭雁”培訓班上，聘請優秀村黨組織書記現身說法，實現讓身邊人講好身邊的事，教好身邊的人，形成良性互動效應，在全市村黨組織書記隊伍中營造出良好干事創業氛圍。同時，將落實“四諾四評”制度與“爭旗提檔”工作開展相結合，2018年8月，大同市開展“爭旗提檔”工作，創設五面旗幟，市財政拿出2100多萬元黨建資金，推動全市農村基層黨組織開展旗幟競奪，每奪一面旗獎勵村黨組織1.5萬元，在獲旗標准中，“村黨組織書記是否出色完成承諾踐諾工作”被列為重要評旗依據。

另一方面，注重反向加壓，讓考評結果成為鞭策后進的“矯正器”。大同市著眼倒逼責任落實，努力構建能夠充分傳導壓力的懲戒機制。明確規定本年度“鄉鎮考評”中目標承諾兌現率不足80％的村黨組織書記，當年確定為不稱職，取消當年績效報酬，並進行誡勉談話﹔連續兩年因目標承諾兌現率不合格被確定為不稱職的，責令其主動辭職﹔上一年度“鄉鎮考評”中，承諾兌現率低於95％的村黨組織書記，取消其2019年各類“先進個人”獎項的參評資格，其所在黨組織取消2019年度的“爭旗提檔”獲旗資格。通過構建正反兩方面的激勵加壓機制，全市農村黨組織書記腳踏實地抓發展的勁頭更加充足，農村黨組織引領農村發展的作用發揮更加充分，凝心聚力抓改革的工作氛圍進一步形成。

三、幾點啟示

啟示一：做好新時代農村工作必須善於用好“問題導向”這個方法。大同市在探索農村基層社會治理上，認識到開展工作必須“有的放矢”，隻有找准問題，摸清症結，才能精准施策、對症下藥。大同市創新“四諾四評”制度，就是在看清現實，找准問題，把准方向后，針對農村基層治理開出的一劑“良方”。一方面，抓住了黨組織書記這個關鍵角色，規范村級黨組織工作體系，通過農村黨組織書記公開承諾、亮諾，倒逼農村黨組織擔當干事﹔另一方面，抓住了群眾監督這個關鍵環節。將人民群眾引入日常村務工作，參與評諾考諾，及時檢驗農村黨組織的辦事成效，保障群眾的知情權、監督權的同時，強化了農村黨組推動工作的落實力度。

啟示二：做好新時代農村黨建工作必須抓住“載體創新”這個重點。大同市在強化基層黨組織政治核心作用上，意識到了基層黨建工作不能“空對空”，有載體才能有活力，“舞台”建得好，基層黨員干部干事創業才能更有干勁。“四諾四評”制度把基層組織建設和從嚴抓好落實有效結合起來，從制度上保証農村黨組織在農村各項事務中的領導核心作用，以黨建工作帶動基層黨員干部服務群眾、組織群眾、動員群眾的工作熱情，在抓實各項政策落地和組織各類生產活動中豐富了農村黨建工作的內涵，實現了互促互進，踐行了黨組織凝聚黨員、凝聚群眾、凝聚社會的使命。

啟示三：建強新時代基層干部隊伍必須樹牢“人民主體”這個思想。一些地方出現群眾不信任干部的問題，主要原因是交流溝通不暢，干群之間的“心路”堵了，群眾自然會有“心結”，黨組織的作用和地位就會削弱。大同市正是意識到了這一點，在破解當前農村基層組織“邊緣化”、干群關系“對立化”等現實問題上，抓住了關鍵人（黨組織書記）、關鍵點（群眾不信任干部）、關鍵事（建設“四諾四評”制度），通過公開承諾、分級評諾、嚴格獎懲等措施強化村干部和群眾之間的溝通交流，從“替民做主”到“請民做主”，把兩個方面的積極性和主動性調動起來，不僅在抓落實中推動黨的組織體系建設向縱深發展，也在踐行黨的群眾路線中鞏固了黨的執政基礎。