廣東深圳：黨建引領基層治理體系的“寶安模式”

　　廣東省深圳市寶安區以社區黨委為核心、以黨群服務中心為基點的基層治理體制創新，構建了一種夯實新時代黨的全面領導和全面從嚴治黨微觀基礎的“寶安模式”。這對於推進基層治理體系和治理能力現代化是一個現實有效未來可行的新模式。

　　“寶安模式”的產生背景

　　寶安區是深圳市的經濟大區、產業大區、國土大區、人口大區，轄區面積397平方公裡，管理人口565萬，非戶籍人口佔實有管理人口92.5％，外來人口多、流動快，人口比例嚴重倒挂，管理服務的體量、難度很大。寶安下轄124個社區，其中村改居社區（指2004年農村城市化后，由原村委改為居委的社區）佔75％，面積最大的社區19.67平方公裡，人口最多的社區管理30萬人，基層治理“小馬拉大車”問題日益凸顯。特別是2016年的“街道分設”改革（由原先的全區6個街道分設為10個街道），街道社區之間、條塊之間在基層治理方面的權責邊界還沒有完全厘清，街道社區聯動機制還不健全﹔社區“政經分離”（社區黨委書記不再兼任股份公司董事長，社區黨委主要履行社區管理服務職能，社區股份合作公司主要履行發展集體經濟職能）后，股份合作公司從原來的“四合一”社區管理體制中剝離，社區黨委沒有相應的資源、沒有足夠的力量統籌開展基層治理工作，呈現出偏弱偏軟的現象，治理體系與治理能力還不能適應城市基層治理的需要。

　　改革開放以來，我國經濟體制深刻變革，利益格局深刻調整，社會結構、組織形式和思想觀念深刻變化：從經濟上看，多種所有制結構不斷分化組合，多種分配方式不斷變化。從社會上看，原先機關和企事業單位等承擔的社會行政管理職能大部分已經剝離出去，越來越多的人由“單位人”變成“社會人”。新的社會階層不斷出現，城鄉結構、就業結構、人口結構、居住結構等發生重大變化。從思想文化上看，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增加。從管理工作上看，過去行之有效的管理理念、制度、手段、方法已難以完全適應新情況。

　　當前我國處於發展的重要戰略機遇期，和社會矛盾凸顯期，傳統的社會管理面臨著新情況和新問題：一是人民內部矛盾易發多發。二是社會組織管理和服務問題突出。三是城市化迅猛發展的情況下公共安全形勢嚴峻。黨的十八屆三中全會適時提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的新要求。寶安區重在夯實這一重要思想的微觀基礎，具體表現在“新時代社會治理體制創新”上。要求從社會管理理念向社會治理理念創新，進而從“社會管理經驗創新”轉向“社會治理體制創新”。凡是關系到廣大群眾切身利益的基層事務，要求始終堅持以人民為中心，切實貫徹全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，以群眾滿意不滿意作為社會治理體制創新的出發點和落腳點，並根據改革發展中遇到的新問題新情況，著力解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題，使社會治理體制創新更好地服務群眾、維護群眾利益。

　　因此，寶安區構建了一個以社區黨委為核心、以黨群服務中心為基點的基層治理新體制——“寶安模式”。其主要做法可以簡要概括為以四個工作原則為指導推動“六定三下沉七強化”。四個工作原則即：堅持黨的領導，固本強基﹔堅持社區為主，黨群為根﹔堅持體制創新，條塊統籌﹔堅持實時泛在，實效惠民。通過對社區黨委定位、定責、定崗、定員、定費、定薪，制度剛性保障社區黨委在社區的核心領導地位和樞紐運轉作用，通過“三下沉”推動資源、管理、服務落到社區，實現治理重心下移，通過“七強化”做強“一核”、調動“多元”。寶安區“六定三下沉七強化”構建了實時泛在基層治理體制，推進了中國特色的具有新時代意義的基層治理體系和治理能力現代化。

　　“寶安模式”的創建過程和基本做法

　　寶安區委區政府歷來高度重視基層治理，在基礎性戰略性思路上動腦筋，在體制關鍵處要害處下功夫，在工作質量和效率上下功夫，把抓基層、打基礎作為一項長期堅持的重點工作來抓。特別是2017年10月以來，寶安區以十九大關於“創新社會治理體制，把資源、服務、管理放到基層”的部署，由區委姚任書記領銜，8名分管區領導分頭負責，32個部門參與，將“以黨建引領新時代基層治理創新”作為2018年區委一號課題深入研究。經過3個月調研、3個月試點、2個月梳理，以2018年區委區政府一號文印發實施方案“1+6”文件，在全區鋪開以社區黨委為核心、街道社區同向發力、社會多元共治共享共發展的新時代基層治理體系現代化建設。2019年，為貫徹落實中辦國辦《關於推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》、省市加強黨的基層組織建設三年行動計劃和區六屆四次黨代會精神，進一步深化優化以社區黨委為核心的新時代基層治理體制，寶安區委提出全年黨建引領新時代基層治理的總體思路：持續深化基層黨建引領基層治理創新，充分發揮社區黨組織政治功能，進一步強化社區“六定”，推動資源、服務、管理下沉，做強“一核”、調動“多元”，依靠黨組織的力量把各類組織、各方力量、各項工作、各種資源進行再組織、再整合，構建黨組織統一領導、各類組織積極協同、廣大群眾廣泛參與的簡約高效的治理體系，打造共建共治共享社會治理格局，實時泛在、有效管理好每一寸土地，精細精准服務好每一位百姓。

　　寶安區堅持問題導向，把黨的全面領導和全面從嚴治黨貫穿社會治理各方面和全過程，系統梳理行政大區、街道、社區三級在基層治理中的定位、職能和作用，聚焦社區黨委偏弱偏軟的問題，把社區作為基層治理的主要依托和最小單元，作為基層治理創新的著力點和突破口，抓重點、補短板、強弱項，在不增人、不增編、不增經費的前提下，推動區、街道的資源、管理、服務向社區下沉，由社區黨委統籌轄區范圍內“條塊”力量進行實時泛在（即無時不有、無處不在）、有效管理、貼身服務，真正實現區—街—社三級各歸其位、密切聯動、順暢運行，初步形成了“人人參與、人人盡力、人人共享，既生機勃勃又井然有序”的社會政治生態。

　　廣東省委副書記、深圳市委書記王偉中在2018年《廣東信息》第879期《深圳市寶安區以社區黨委為龍頭推進社區治理體系改革創新》一文上批示：寶安區瞄准基層治理難點、痛點、堵點，以社區黨委為核心，開展社區治理體系改革試點，通過建框架、轉職能、強保障等系列舉措，以社區治理改革組合拳，提升了社區治理的規范性和有效性。深圳市委副書記鄭軻兩次來專題調研，要求寶安區精准對標中央、省委、市委對基層黨建和基層治理工作要求，堅持黨的全面領導和全面從嚴治黨，進一步深化做實基層治理工作，將創新做法和工作經驗總結提煉成可復制、可推廣的工作模板，即“寶安模式”。

　　“六定”強核，牽住社區黨委作用發揮這個“牛鼻子”。通過定位、定責、定崗、定員、定費、定薪，把社區黨委這個“現實中的短板”和“基層治理的關鍵”突出來做實做硬做強。強化定位：理順區委、街道黨工委、社區黨委之間，以及社區黨委與社區各類組織在基層治理中的關系。將區委定位為全區基層治理的“一線指揮部”，負責整體布局和指揮協調﹔將街道黨工委定位為“龍頭”，負責抓好區域統籌、組織實施﹔將社區黨委定位為“社區領導核心”，負責促進資源整合、共建共享，團結帶領轄區各類主體開展基層治理。精准定責：賦予“統籌、聯動、管理、服務”四項職能和4類90項職責清單，未經區級以上黨委政府批准事項不准下放到社區。科學定崗：堅持扁平化、去行政化，在社區黨委統一設置“一辦兩平台”，即綜合辦、黨群服務平台、綜合治理平台。攬才定員：堅持減人、提質、增效，根據社區人口、面積、工業企業數等指標，核定全區社區專職工作者員額5801名，比年初的社區工作人員規模減少1469人。預算定費：在不增加社區經費總盤子的前提下，首創將社區黨委作為預算單位管理，將過去分散在各職能部門“戴帽”下達的經費進行整合，打包給社區黨委統籌使用，提高財政自主權限。績效定薪：建立3類35檔社區專職工作者薪酬待遇體系，在此基礎上開展績效考核，鼓勵減員增效。

　　資源下沉，使社區黨委有人有權有錢。堅持人往基層走、錢往基層投、政策向基層傾斜，把人財物和權責利對稱下沉到社區，增強社區黨委的領導力、戰斗力。建強社區專職工作者隊伍：實施“頭雁工程”選優配強社區黨委書記，開展履職情況任中考核，撤換6名不勝任的社區書記。經過調整充實，社區書記平均年齡38歲，下降了3.2歲，本科以上學歷的佔51.5%。分3批平穩有序過渡原社區“兩委”班子成員和工作人員4871人﹔參照公務員招考模式，2018年拿出426個空缺員額首次面向全國公開招考，吸引了1.2萬名考生報考，新錄用人員均為本科以上學歷。2019年又新招錄250名社區專職工作者。下沉8支專業力量：將街道綜合巡查、綜合整治隊伍和區駐街道的安監、治安消防、環保水務，以及市駐區的交通、交警、市場監管等8支專業隊伍共10419人下沉到社區。把機關的、條上的、駐區的工作力量全部壓到基層、壓到一線、壓到現場，由社區黨委直接調動指揮。賦予5項權力：即對社區各項事務的領導權、聯勤聯動指揮權、財政支配權、績效考核權、對派駐干部的考核權。社區各類組織班子人選由社區黨委建議，重大事項由社區黨委決策、監督﹔區街下沉人員由社區黨委統籌、考核，對不聽招呼、不認真干活的，社區黨委可以向派出單位提出調整撤換、辭退的決定性建議，並對下沉人員職務、待遇晉升具有一票否決權。強化綜合保障：2018年全區共安排社區經費17.56億元，平均每個社區約1400萬元﹔落實了社區辦公場所和活動陣地，124個社區黨群服務中心全部位於社區中心區域，平均面積1800平方米﹔所有社區建設食堂或實行統一配餐，每個社區增備1台人貨車、1台電瓶車，解決人員服務辦公配套問題。

　　管理下沉，讓聽到炮聲的人指揮戰斗。街道（駐街）部門隊伍下沉到社區后，與社區力量以社區為單元進行高度整合。街道（駐街）部門和社區的工作內容重新進行細分，按照事隨人走原則，部門的管理職能也隨之下沉到社區，實現了管理端口的前移。捆綁作業、搭班干活：按照“無處不在、無時不有”“老百姓需要時就在身邊，老百姓不需要時遠在天邊”的構想，由社區黨委統籌社區專職工作者與下沉人員兩支隊伍，與街道職能部門共同承擔治理任務，促使職能部門圍著社區轉、跟著社區干，街道部門和社區黨委成為基層治理的責任共同體。社區黨委根據一線實際，對重復性工作進行整合，對人力資源進行優化調整，減少了大量無效工作﹔不再需要協調原職能部門同意，可以直接調配下沉人員，去掉了“中轉”工作鏈條，大大提升工作效率。“三會”聯動、分類處置：建立“每日小結會、每周碰頭會、重大事件研究會”“三會”聯動機制，按照“小微事件、一般性事件、較大事件、重大事件”四類事件處置流程，下沉人員與社區專職工作者力量整合，該統則統，該分則分，形成高效的聯動協作機制。責任落實，到底到邊：明確工業園區、出租屋等八大重點行業領域33類責任人在治安、消防、安全、城管等方面的責任清單，由社區黨委與各類責任人簽訂責任落實書，履責情況在社區公示並錄入誠信系統。出台物業品質提升“1＋2”方案，在住宅物業小區建立黨支部，以黨支部為橋梁，業主（租戶）公約為依據，推行物業管理星級評價，督促物業公司“管好自己的人，看好自己的門”。

　　服務下沉，讓老百姓知道惠從何來。社區黨委離群眾最近、與群眾最親，最了解群眾所思、所想、所盼。把優質的黨群、政務、民生服務資源和力量交給社區黨委，進一步增強社區黨委的服務功能，提升基層黨組織在群眾中的影響力和號召力。線下發力，黨群服務“零距離”：打造“1+10+ 124”三級黨群服務中心體系，堅持以黨群服務中心為紐帶，有機聯結單位、行業和各領域黨組織，把各種服務資源整合進來。全區共建設各級黨群服務中心（站、點）206個，平均每平方公裡建成區就有1個黨群服務中心﹔設立黨員幫你亭、愛心小屋、黨員志願服務U站等微型服務點，為居民提供充電、問路、飲水、雨傘等應急便民服務﹔依托黨群服務中心，創新“說事評理”人民調解方式，發揮社區鄉賢、“五老”、法律顧問等社會力量作用，完善在黨組織領導下、法治框架內的基層矛盾化解機制，探索新時代“楓橋經驗”寶安模式﹔創新黨建+360特色服務品牌，2017年、2018年分別安排5000萬的基層黨群服務專項資金，鼓勵基層黨組織、非公有制企業、社會組織申報“黨建＋”項目。線上搭台，政務服務“零跑動”：以打造全國政務服務最優區為目標，深化“放管服”改革，全市率先建成區—街道—社區三級政務服務體系，通過整合全區行政服務資源以及跨部門、跨業務、跨系統的數據融合與信息共享，實現“一門集中、一窗受理、一網通辦、一號連通”和“100％網上受理、100%網上審批”。區智慧政務服務平台整合、聯通區內外審批系統，寶安區在全市率先實現“全區通辦”，率先啟用電子簽章，實現“零跑動”辦理，年均減少群眾跑現場次數1.3萬人次。全面覆蓋，民生服務“零懈怠”：每年投入2.48億元民生微實事經費，由社區黨委牽頭組織實施，快速解決社區群眾身邊的小事、急事、難事，2018年共實施項目2064個。培育了50家公益服務類、社區服務類等社會組織，成立了80家冠名慈善基金。以“來了就做寶安人，安全文明第一課”為主題，依托“新時代大講堂”，“街道黨校”等平台資源，在全區開展市民教育活動，提高群眾的安全意識、文明素養及應急能力，累計培訓200余萬人。

　　寶安區通過對以社區黨委為核心的基層治理體制運行情況的評估，確定了以“七個強化”為抓手，進一步完善這套體制機制，進一步提升社區治理的成效。

　　一是強化基層領導核心選好配強社區黨委書記。2019年出台文件率先落實社區黨委書記縣級黨委備案管理制度，把“從嚴”標准貫穿到社區黨委書記選拔任用、考核評價、管理監督、激勵懲戒等各環節。按1：2比例建立社區書記后備干部隊伍。實施“基石工程”，選派87名優秀機關干部到社區擔任第一書記。

　　二是強化社區專職工作者隊伍綜合素質培訓。出台《社區專職工作者分級分類管理辦法》，進一步明確區、街道、社區三級管理權限。出台《社區專職工作者素質提升三年行動計劃》，實行學費報銷、學歷與崗位等級挂鉤等政策，三年內實現全區社區專職工作者大專以上學歷。

　　三是優化社區設置提高精細化管理。摸排全區社區區劃情況，組成調研組到10個街道及部分社區開展專題調研20場，訪談街道職能部門負責人、社區黨委書記和居民代表230余人，在保持全區社區總數不增或微調前提下形成優化調整調研報告，提出工作建議。同時鼓勵各街道通過調整社區邊界、居站整合改革、動員社會力量等多種措施進行內部優化，科學調配人財物資源，實現資源配置與社區管理服務任務量相匹配。

　　四是探索網格黨建完善網格化管理服務。優化網格化管理，推行“多網合一”治理模式，統籌網格內黨的建設、社會保障、綜合治理、應急管理、社會救助等工作。在沙井、鬆崗等街道試行網格黨建工作，將黨支部或黨小組建在網格上，選優配強黨支部書記或黨小組組長，建強專兼職網格員隊伍，隨時隨地了解群眾需求和困難。

　　五是強化黨建引領住宅物業小區治理工作。出台《關於黨建引領住宅物業小區治理工作方案》，探索住宅物業小區黨建工作，將“支部建在小區”。強化黨組織領導住宅物業小區治理的政治功能和組織力建設，建立以小區黨支部為核心，黨支部、業委會、物業服務企業三方聯動，小區黨員和居民業主共同參與的一核多元小區治理結構，營造共建共治共享小區治理局面。

　　六是強化共商平台強化社區居委會自治功能。推廣“說事評理”工作模式，發揮社區鄉賢、“五老”、法律顧問等社會力量作用，促進自治法治德治有機融合﹔發揮共商共治平台作用，在全區推動建立社區居民議事會，培育社區居民自我管理自我服務的依法自治意識。

　　七是強化多方關系協調促進社會組織良性發展。出台《寶安區關於推動社會組織在新時代基層治理中發揮積極作用的意見》《深圳市寶安區社會組織扶持資金管理暫行辦法》，擇優給予項目扶持，到2020年開展社會組織扶持項目50個以上，推動100個以上慈善關愛基金發展。

　　“寶安模式”的實施成效

　　寶安區將上級職能部門與基層職責綁定、聯合作業，構建了一個以社區黨委為核心、以黨群服務中心為基點、以社區專職工作者和黨建工作者為抓手的新時代基層治理新體制。

　　一是治理理念著重於從“上層著力”轉變為著重於從“基層發力”，一切圍著基層想、圍著基層轉、圍著基層干。區委旗幟鮮明重視基層大抓基層，將一切工作的出發點、著力點和落腳點都放在基層，眼睛向下看、身子往下俯、資源往下沉，把政策、資金、項目都統籌以街道社區實施。區四套班子領導不分“一線二線”，挂點聯系10個街道，帶頭擔任社區網格長，與全區機關處級干部、街道科級以上干部、黨代表、人大代表、政協委員等一同開展“五員進社區”，組團結伴進社區解決問題，每周至少一次到網格指導推進基層黨建、安全生產、文明創建等工作。

　　二是治理主體從“偏虛偏軟”轉變為“堅強有力”，社區黨委真正成為統領各方的“主心骨”。打鐵必須自身硬。通過“六定”，將原先集中在“條”上的分散的資源、管理和服務下沉社區，讓基層有職有權有人有物，達到了社區黨委強筋壯骨、固本培元的效果。通過制度賦權，保障社區黨委的統籌管理權威，社區工作人員責任意識明顯提高，由“要我負責”向“我要盡責”轉變﹔下沉人員逐步融入社區，由“旁聽生”向“科班生”轉變。社區黨委領導力組織力得到提升，每個社區黨委平均可調動120人，每年平均經費預算1400萬元，在轄區內發揮統籌、聯動、管理、服務的作用，真正做到說話有底氣、服務有能力、治理有手段。

　　三是治理方式從“事后應急”轉變為“事前預防”，一系列基層治理難題有效破解。社區黨委統籌各種力量，主動化解矛盾，打出安全主體責任全綁定、物業管理高水平全覆蓋、優化網格管理機制等一套治理“組合拳”，社區的管理服務能力、應急處置能力顯著增強。目前全區每平方公裡有65人實時管理和服務，問題隱患排查得早、發現得了、控制得住、處置得好，實現了小事不出社區，隱患化解在社區。

　　四是治理體制從“大包大攬”轉變為以社區黨委為核心、以黨群服務中心為基點“多元參與”，共建共治共享社會治理格局初步形成。建立健全黨組織與社會組織定期聯系、結對共建機制，進一步引導參與基層治理，引導社會組織開發、對接基層服務性事務，提供個性化、專業化、精准化服務，推動社會組織發揮更大作用。黨委政府不再單打獨斗、包打天下。通過社區黨委將社區各類組織、各方力量、各種資源進行再組織、再整合，將多種主體納入基層治理體系，實現黨建聯建、工作聯抓、活動聯搞，使每一個主體都履行應盡的責任。2019年以來，4.24萬家企業簽訂安全生產主體責任承諾書，實現了由政府抓安全向責任主體自主抓的轉變﹔1053個小區實現了物業管理全覆蓋，“村改居”社區物管費收繳率達到80％。社會各類主體落實主體責任由“被動應付”向“主動履責”轉變，形成多元共治合力。

　　（調研組成員：陳冬生 凌 杰 刁慕麗）

　　小 結

　　城市基層黨建是黨建工作的重要領域，城市基層治理是做好城市工作重要基礎，把城市基層黨建與城市基層治理有機結合起來，是新時代堅持黨的全面領導和全面從嚴治黨的必然要求。推進社區黨組織與駐區單位黨組織共建互補是加強城市基層黨建工作的核心環節。社區與駐區單位能否實現互聯互動、共建互補，直接影響城市基層治理和基層黨建創新。應從加強和改善黨的全面領導和全面從嚴治黨、推進基層治理創新的高度，深刻認識推進社區黨建與駐區單位共建互補的重要意義。推進社區與駐區單位共建互補是凝聚黨建合力、強化黨組織的政治功能的需要。各駐區單位雖然行政互不隸屬，但同屬黨的組織，在加強和改善黨的全面領導和全面從嚴治黨、推進社會治理和城市建設等方面主旨相通、目標一致，是不可分割的黨建共同體。

　　新時代的“寶安模式”正是這樣一個黨建共同體。實行以社區為主體的基層黨建和基層社會治理共建互補，是適應中國特色超大城市需要的一種基層治理體系和治理能力現代化的新模式，是一種適應新時代新要求的社會治理體制、機制和政策創新，可以稱之為“以社區黨委為核心、以黨群服務中心為基點，體現黨的全面領導和全面從嚴治黨的、街道社區同向發力、社會多元共建共治共享共發展”的新模式。這個模式體現了基層治理體系現代化的新時代意義。