黨建引領 創新共贏 探索“空港社區”治理新路徑——上海“空港黨建”模式的創新與實踐

加強和創新社會治理，是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。黨的十八大以來，上海空港地區有關主體單位黨組織主動發起，開展了社會治理新模式的探索，經過近五年的創新實踐取得了顯著成效與反響，也收獲了經驗與感悟。

一、背景與起因

上海擁有浦東、虹橋兩座國際空港，以兩場為核心外延構成了57平方公裡的空港地區，盡管上海空港業務發展規模近年來始終在國內同業處於領先，但這一特殊區域長期以來由於歷史原因形成“三多、三不同、三缺乏”的特點，即：“地區社會結構多元，利益訴求多樣，管理條線多頭”“各單位和組織分屬行業不同，層級和背景不同，各類問題協調程序不同”“民航業與周邊地區管理部門、各組織各成體系缺乏有機聯系，地區事務日常管理缺乏制度化、常態化聯動機制和路徑，民航業務外的其他業務鏈缺乏緊密無縫的銜接”。這些特點直接或間接抑制了上海空港地區整體功能進一步發揮和服務品質持續提高，與上海航空樞紐建設、與上海現代化國際大都市功能定位、與我國建設民航強國戰略目標要求還有差距。

投射到具體工作中，就是一個個短板和難點，如上海兩場航班正點率始終徘徊低位，與地區內相關單位間銜接不緊密，責任不明確不無關系﹔又如民航業與周邊地區在環境治理、淨空管理、空防安全防控等方面沒有固化成機制化合力，給民航安全正常運營帶來隱憂﹔再如民航與口岸查驗單位在運行流程等方面協同性不夠，也限制了運行效率和品質提升。對此，駐兩場1400多家大大小小的機構組織如何統一認識、整合利益訴求？上海空港地區乃至民航行業的發展如何百尺竿頭、更進一步？傳統“單位制”行政化方式已然很難從根本上破解，必須依托黨建引領尋求各方利益的最大公約數，確立大家共同核心利益目標。

二、做法與經過

（一）堅持黨建引領，使利益多元、互不隸屬的“地區”變成目標一致、守望相助的“社區”

2013年底，上海機場集團與上海市精神文明建設辦公室、民航華東地區管理局、市建設交通工作黨委、市交通委、東航股份公司聯合開展了《空港社區黨建聯建文明共治模式研究》，在通過“黨建聯建、文明共治”構建空港社區方面形成了廣泛共識，明確在上海浦東、虹橋兩場區域57平方公裡基礎上，向周邊浦東新區祝橋鎮、長寧區新涇鎮、程家橋街道和閔行區新虹街道等區域擴展與延伸，形成土地總面積247平方公裡的“空港社區”。2014年7月28日，毗鄰空港地區的地方政府、駐場企業、社會團體和居民自治組織等45家首批成員以黨建為核心成立了“上海空港社區黨建聯建文明共治委員會”，這樣一個圍繞上海航運中心、航空樞紐建設和區域經濟、社會協調發展為共同目標的航空產業功能地域綜合體，一個跨地域、跨部門、跨所有制、跨行業、跨層級、跨時空的治理的復合體誕生。上海空港社區各方利益在黨建引領下聚合，“空港”由利益多元、互不隸屬的“地區”逐步轉變為彼此融合、守望相助、充滿溫度的“社區”。

（二）堅持發揮黨的政治優勢和組織優勢，創新治理體制機制，實現橫向互聯、縱向互通

發揮黨組織政治和組織優勢，是創新社會治理的基礎保障。黨組織的政治優勢使社區治理得以更准確總攬大局、形成公共利益最大公約數﹔黨組織的組織優勢，使社區治理能通過黨建網絡體系凝聚各方合力。

這些年，上海空港社區黨建聯建文明共治正是依靠發揮黨組織這兩方面優勢，通過各級黨組織區域化聯動在社區內各成員間逐步推進“三體融合”的一體化治理理念的生根發芽。第一步，是明確政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等要素平等的合作型伙伴關系，形成“六共”原則（有事共協商、難題共探討、頑症共治理、信息共交流、風險共承擔、成果共享受）下的“利益共同體”。第二步，是引導各方主體形成共同大目標，把自己分散的訴求和目標在空港社區平台上達到統一，形成“責任共同體”。第三步，是緊緊圍繞上海航空樞紐建設的國家戰略，促進機場周邊經濟社會發展共同目標，堅持“需求導向、問題導向、項目導向”，以協商形成共識，以協調建立機制，以協作凝聚合力，逐步建成無縫銜接、互惠互利、相互依存、協作共贏的“命運共同體”。“三體融合”一體化理念能夠順利推進，主要依靠“黨委領導、政府主導、企業和社會參與”“條塊結合、以塊為主”的組織體系，以及上下貫通、橫向融合的“全覆蓋”“全對接”的黨建聯建文明共治的“1+5+2”的運作機制。

“1”是由上海市精神文明建設辦公室、民航華東地區管理局黨委、市建設交通工作黨委、市交通委黨組、上海機場集團黨委、東航股份公司黨委共同輪值，在合力推進解決社區難點問題上建立起高層協調機制，先行達成共識。

“5”是共治委下設的同創共建、交通樞紐、機場運行、貨運樞紐、綜治內保5個專業委員會，分別從航空港行業文明窗口服務、空港陸側交通綜合保障、機場空地協同運行、貨運樞紐全流程協調、社區安全群防群治等5方面實施全方位、全覆蓋專業治理。

“2”是2018年4月中旬成立的浦東、虹橋空港社區兩個區域的黨員代表會議。這一機制進一步發揮了黨的政治優勢、組織優勢和服務功能，強化了黨組織政治影響力和政治凝聚力，實現了社區共治在組織方式社會化和運行方式項目化的系統設計和深度實踐。進一步體現黨對社會治理多元跨界主體的引領性，體現基層黨組織和黨員對社區事務主動投入、深度參與的示范性，體現社區區域化黨建橫向互聯、縱向互通的大黨建共享性。兩場區域社區黨員代表會議為社區成員單位中的基層黨員代表提供了強化黨員身份、發揮黨員作用、體現黨員價值的平台，使得社區基層黨員代表更直接地參與到社區事務協商議事中，更有效地匯集基層需求、形成更接地氣的項目。一年來，社區黨員代表共提交提案32個、實施項目26個，極大推動了兩大機場區域化社區治理重心下沉，從而進一步發掘基層蘊藏的提升社區治理的巨大智慧能量，加速提升空港社區綜合治理能力。在此基礎上，在機場貨運區、公安、東航以及兩場航站樓內還涌現了多家社區黨建服務中心（社區之家），使社區區域化基層黨建聯建有了更多資源共享的開放性實體空間。

貫穿“1+5+2”工作機制的是空港社區黨建聯建文明共治委員會秘書處，秘書處統一督辦協調各社區成員單位通過“資源共享、優勢互補、共駐共建、共同發展”構建了工作會議、專項調研、隊伍建設、協調督促、信息報送、表彰激勵和社區黨建服務項目資源和需求雙向認領等一套務實管用、規范系統的機制，“上海空港社區”微信公眾號則拓展了線上線下互動聯通，使社區聯建治理主干保持脈絡暢通，觸角伸向社區每個成員、每個角落。

三、成效與反響

近五年來，依托區域化黨建有效的組織體系和工作機制，空港社區治理機構能及時、有效收集來自方方面面的需求，准確找到對接單位，真正做到社區共同體內有呼有應、互惠互利、守望相助，使社區黨建引領下的治理工作真正體現以人民為中心的發展思想，從而獲得更深厚的群眾基礎。同時，通過對問題、短板的透徹閉環分析，形成對應項目﹔通過落實項目對接責任主體，明確破解路徑和時限﹔通過解決問題建立、固化有效工作機制，為持續深化社區精細化治理探索新路。這一系列工作，剔除了“假大空”式的形式主義，讓社區各成員、廣大人民群眾看到實效，進一步激發了社區成員參與投入的熱情，從而更好地、持續地保持社區治理創新合力和活力。區域化黨建密切了頂層、強化了中層、做實了基層，社區政府部門間、政府與企業間、政企與社區間不同類型成員間通過黨建互動交流，真正“活起來、熱起來、實起來”。

（一）以凝聚合力為目標，形成貫徹上下的多層聯建模式

五年間，機場集團黨委與行業主管部門、基地航空公司、駐場查驗單位，通過黨委聯組學習、簽訂了戰略合作協議等方式，在各方在清理虛佔航班時刻、提升航班正點率、優化中轉流程、改善空域環境、整合信息發布、聚焦T1改造、完善航線網絡等7個方面展開了協作，合力推進突出問題的解決。

在做實黨建聯建大平台基礎上，我們注重從“小平台”“小項目”“小案例”入手，集聚基層力量形成由下而上的社區治理升力。通過在社區成員所屬三級、四級單位以“小項目”為紐帶搭建聯建共建“小平台”，逐步形成溝通行業黨建、單位黨建、區域黨建以及黨團支部、工會班組在內的一系列黨建聯建社區共治“小堡壘”，“小堡壘”間“有項目、有內容、有活動、有實效”的活動不僅為基層黨建工作開辟了新空間，更為構建空港社區大黨建格局播下了“星星之火”。

（二）以社區治理項目化為抓手，持續發力解決社區結合部問題

空港社區成員單位間通過黨建打破壁壘，主動合作，從思想認同轉化為行動上協同，通過建立聯建共治項目精細化治理，實實在在解決管理結合部最突出、社區群眾最關注的問題。

安全始終是改革發展的底線，為夯實“平安空港、平安民航”管控基礎，我們充分發揮社區綜治內保專業委員會的聯動作用，通過構建、完善社區內保工作監管體系，對社區治安、反恐、空防、消防、交通等六大類37項考核項目實施季度評估、半年考評、年終考核﹔通過組織對社區重點要害單位及重要設施開展聯合督導檢查4232家（次）﹔通過推進社區高科技智能安防建設，在全國民航率先安裝實施控制區工作人員通道人像識別、飛行區道口車輛車牌識別系統﹔通過創新建立治安防范“三聯”機制，開發運行機場治安安全管理服務信息系統，推進“自助自救、互助互救、公助公救”社區全民安防模式。依托這一社區綜治內保機制有力確保了首屆中國國際進口博覽會核心保障區的絕對安全，編織起社區“安全綜合治理天網”。

今年上海宣布，要在2020年前於居民區普遍推行生活垃圾分類制度。空港社區聚焦這一全市中心工作，積極宣傳發動、增進認同、推動參與。地處上海迎賓三路上的上航新村和高登花園，近三成是流動租戶，主要租客是在附近航空公司上班的年輕空乘。居民區黨組織通過與航空公司、房產中介的黨建聯建，建立信息通報機制，開展社區、單位、中介多渠道立體式宣傳，如果員工做不好垃圾分類，將被通報給所在單位和房東，不僅影響工作評價還會影響到下一次出租，做到“軟引導”“硬約束”兩手抓、兩手硬，切實有效推動垃圾分類，更美化了社區環境。

五年中，空港社區通過落實牽頭單位、明確目標節點、加強協作協同，發起、開展了142個項目，建立起地鐵、航空、高鐵退改簽等應急聯動機制，推動了浦東機場中轉流程優化，統一了虹橋交通樞紐服務品牌，開展了機場出租汽車候車站點綜合治理，推進了新能源汽車充電設施建設，改善了機場周邊地區公交線路配置，共享開放了機場職工餐廳，加速了社區生活垃圾分類減量管理，創建了空港社區社會責任評價體系，組織了空港社區勞模創新工作室聯盟共推旅客服務改善等等。這些打磨了社區服務保障鏈諸多細節，緩解了社區結合部、流程結合部瓶頸和疑難雜症。

（三）以熱點難點為聚集點，切實提升兩場航班准點率水平

針對社會各界聚焦的浦東、虹橋兩大機場的航班正點率長期徘徊低位的情況，2017年5月起我們會同民航各相關單位以及聯檢單位，以“跨越組織、信息共享、協同決策、協作共贏”為指導思想搭建空港社區航班運行協調指揮平台，並在浦東、虹橋兩場分別成立航班運行協同管理委員會，通過社區航班運控機構相互進駐，強化多方協同效應，建立起上海機場航班運行空地一體化的協調指揮系統。

社區航班運行協調指揮平台建立了眼睛向內、主動查找自身問題的內生機制，針對航班正常性存在的難點瓶頸，精細化治理，確立問題項目30項，制定了包括兩場機坪運行管理移交、運行協同系統優化、始發航班准點率和小延誤航班治理、加強空地協同配合銜接、對接空域精細化管理改革等在內的每月項目清單，持續跟進、嚴格督察落實情況。

經各方努力，虹橋機場2017年12月份的正點率排名躍居全國第1名，此后始終保持在全國前幾位至今，浦東機場也擺脫困局，航班正點率穩居全國較好水平。2018年，我們繼續深化相關工作，通過構建、推進高層協調、一線協調、航班調減、平台考核獎勵、一線指揮人員學習交流以及外航監管等六項運行機制，持續鞏固兩場航班正常性工作成果。

四、經驗與啟示

（一）堅定政治導向，是發揮黨組織政治核心作用創新空港社區治理的基礎保障。通過發揮黨組織的政治優勢使社區治理得以更准確總攬大局、形成公共利益最大公約數﹔通過發揮黨組織的組織優勢，使社區治理能通過黨建網絡體系凝聚各方合力﹔通過發揮黨組織的服務功能，使社區各成員單位在社區治理中更好地把握、堅定工作方向。

（二）倡導需求導向，是聚焦目標確保社區治理工作有的放矢的根本保証。通過空港社區聯建共治委員會和專業委員會的體制和運作模式，及時、有效收集社區各成員需求，准確找到對接單位，真正做到社區共同體內需求有呼有應、相互滿足、互惠互利，使社區黨建引領下的治理工作更體現以人民為中心的發展思想，從而獲得更深厚的群眾基礎。

（三）強化問題導向，是切實創新社區治理的出發點和立足點。通過對問題、短板的透徹閉環分析，能分解形成對應項目，通過落實項目對接責任主體，能明確破解路徑和時限﹔通過解決問題建立、固化有效工作機制，為持續深化社區治理探索新路，從而形成良性循環、可持續的社區治理工作機制。

（四）堅持效果導向，是持續抓好社區治理工作的源動力和加速器。通過富有成效的工作舉措，剔除“假大空”式的形式主義，讓社區各成員、廣大人民群眾看到實效，才會更加激發社區成員參與投入的熱情，才能讓更好地、持續地保持社區治理創新的合力和活力。