我國教育法治化治理體系研究的類型化分析

　　黨的十九大報告提出新時代全面依法治國思想及全面依法治國基本方略，並將“加大全民普法力度，建設社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”，全面提高全民族法治素養、法治觀念作為深化依法治國實踐的具體內容。構建我國法治教育體系便是具體落實、實現這一基本方略、實踐目標的重要途徑。通過體系化的法治教育進一步加大全面普法力度，建設社會主義法治文化，樹立法治理念，增強全面法治觀念、提升法治素養。

　　教育法治化是教育治理現代化的重要面向。關於我國教育法治化體系的研究，主要分為以下三類。

　　第一類是關於中國教育法治化進程的歷史回顧與展望。一是以教育立法為指向，促進完善中國特色教育法律體系。教育立法的發展分為三個階段：首先是起步階段（1980-1993年），九年義務教育在該時期得到全面普及，全面掃除青壯年文盲歷史進程的序幕業已拉開，在中國教育法治進程中具有重大的歷史意義﹔其次是快速提升階段（1994-2009年），從黨的十四大明確建立社會主義市場經濟體制目標到《義務教育法》的全面修訂，均推動了國家經濟社會各領域的法治進程，教育立法在這一時期蓬勃發展﹔最后是全面完善階段（2010年至今），2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確提出了“六修五立”的立法任務，即對《教育法》《職業教育法》《高等教育法》《學位條例》《教師法》、六部法律進行修訂，同時制定《學校法》《教育考試法》《學前教育法》《終身學習法》《家庭教育法》等法律。

　　目前，“六修”修訂通過了《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》，在中國教育法治歷史上具有裡程碑意義。二是以行政審批制度改革為契機，加強教育行政體制改革，推動教育領域依法行政。保障辦學主體自主權，推進簡政放權，有效調動辦學主體的積極性，釋放改革活力﹔優化政府服務職能，堅持放管結合方式，政府既要避免越位，亦要避免缺位，注重運用法律法規、政策、規劃等多重方式雙管齊下，管理教育事業﹔推動教育公平性，把增加教育公共產品和公共服務供給、增強教育公共服務的公平性和可及性作為政府基本職責。三是以落實和擴大辦學主體自主權為核心，落實學校內部“放管服”改革。

　　2018年，教育部學位管理與研究生教育司負責人在針對“雙一流”改革時表示，，將進一步落實高校建設主體責任和辦學自主權，提升高校治理能力和治理水平。與此同時，中小學章程建設也得到大力推進。四是以青少年學生為重點推進教育系統普法，大力宣傳法律知識、法律體系和法律制度，同時也注重宣傳立法、執法、司法、守法等法治實踐。2019年教育部工作重點之一就是“全面推動依法行政、依法治校，加強普法教育”。五是以保障公民受教育權利為目的，健全並完善糾紛解決機制。強力推動訴訟、復議、調解等多重救濟方式，加強制度建設，規范調解的程序與要求，提高糾紛解決效率，減少重復信訪現象，促進學校充分運用校內、行政和社會化救濟渠道，建立多元、規范的糾紛解決機制。同時建立有效的法律監督與執行體系，堅持將依法治教落向實處。

　　第二類是關於中國教育法治化過程中的問題與反思。自1980年代起，我國教育事業的規模層次、辦學主體走向多元化。教育法治化在取得進步的同時還存在若干問題。一是教育法治化總體進程緩慢。就現實立法進程而言，“六修五立”的立法任務，“五立”至今尚未出台，近期教育部加快立法進程，已將部分以納入立法計劃。“六修”修訂亦尚未完成，立法修法任務仍任重道遠。

　　在教育法律內容方面，從教育宏觀而言，學校管理、政府治理、政校關系、教育投入等方面缺乏專門的法律法規，微觀方面的教育行政人員專業化、學校考試、學生管理等方面也沒有專門性的法律法規。

　　二是教育法律體系亟待完善。教育法律體系的完善是實現教育法治化的重要步驟和評價標准。在教育法律體系方面，到目前為止，教育法律體系隻能定義為構建起其基本框架，教育基本法律僅僅包括《教育法》《義務教育法》《高等教育法》《職業教育法》《教師法》《民辦教育促進法》等。當前，教育部雖出台多項辦法、通知等推動教育法律化進程，然則不斷涌現的教育問題仍是缺乏明確的法律指導的表現，教育領域急需一些基本法律的制定。比如，《學校法》《考試法》《學前教育法》《教育行政法》《教育投入法》《終身教育法》等。

　　三是教育立法技術缺乏規范。法律的制定過程與立法技術的高低是分不開的，立法技術中隱含著對於法律精神的把握、法律對象和法律權利、義務的明晰。我國當前立法技術已日趨發展，但可操作性的步驟仍有所欠缺，多見原則性規定，法律法規條文用詞規范性也有待提高。四是對教育法治工具理性的偏重強調，割裂了教育法治與教育發展之間的聯系。

　　教育法治的興起與教育改革及發展問題的凸顯幾乎是同一過程，但是僅作為治理話語的教育法治關注的重點並不是圍繞教育發展問題展開，而是圍繞教育發展引發的社會問題展開，並以其政治價值和治理意義來簡單回應、評判由於教育發展而引發的社會問題，這樣教育發展就容易退化為治理工具。

　　教育法治的目的毫無疑問是教育發展，如果不能從根本上解決教育發展問題，教育法治就不會擁有自身的民主基礎。對於教育法治來說，治理話語和發展話語是密不可分的一個整體，單純強調一方忽視另一方，都不可能為教育和人的發展帶來制度層面的改進。五是法律規制介入知識生產的困擾。法治作為一種有約束力的權威，意味著一種消極的自由，它的意義在於個人自由權利的行使要以不損害他人的自由為前提。學術自由是一種特殊的自由，其與法治限制的內在沖突是法律規制介入知識生產的最大挑戰。

　　第三類是關於中國教育法治化域外經驗的參考和借鑒。法治貫穿教育治理的始終是合理釋放教育自由空間與有效規范教育秩序的邏輯旨歸。教育治理法治化的價值意涵在於確保教育治理邁向公正的場域，促進教育治理理性制度的生成，加快多元主體間共治目標的實現。域外經驗或可作為他山之石，為促進我國教育法治化發展提供助力。

　　一是教育體系的法治化。教育法律力求將國民教育系統所涉及的領域均反映其中，以橫縱向全覆蓋的方式全面實現教育體系法治化。如日本的《教育基本法》是《日本國憲法》下一個獨立的法律部門，《教育基本法》之下按照“教育活動、教育活動主體、教育行政”三個標准進行分類，所有的教育相關法律均歸類於三個標准之下，橫向上覆蓋教育各個方面﹔同時，每一部教育法律之下均有配套的施行令、施行規則，形成“法律—施行令—施行規則”縱向體系，確保法律效力充分落實。

　　二是教育思想的法治化。以法治思想管理教育，將法治滲透教育的每一個角落。如美國一直推崇權力制衡原則，權力制衡思想亦貫穿美國教育。教育者在法律框架內履行責任，包括授予權力和限制權力兩方面的法律。法律創設了地方學區，賦予了學校董事會籌集稅收、借貸資金、購買物資、建造房屋、聘任和解聘教師、補充供給、決定課程及懲戒學生的權力。同時，法律又限制這些權力的行使。

　　三是教育關系的法治化。教育關系是人們在教育活動中結成的以教育者和受教育者為主體的、具有廣泛社會參與性的一種普遍而又特殊的社會關系，教育關系法治化的關鍵問題，在於如何正確界定教育關系中主體之間的相互關系，尤其是如何正確界定受教育者的行為的正當性與合法性。比如，美國高校與學生法律關系的基礎理論從“代理父母地位說”已轉變為憲法論、契約論。相應地，高校與學生的關系由管制與被管制的關系轉變為相對平等的權利與義務關系。

　　四是完善的教育法令法規修訂機制。任何一部法令都具有特定的時效性，過了一定時限，則難以對國家的經濟建設和社會變革發揮積極作用。比如，《初等與中等教育法》是美國基礎教育領域的根本法，它之所以能長期在美國基礎教育領域發揮重大作用，就在於美國政府能根據時代的特點和美國社會變革的實際對該法案進行及時修訂。

　　（作者分別為華東師范大學中國特色社會主義研究中心﹔華東師范大學法學院）