黨建引領基層治理的理論邏輯

北京市堅持黨領導基層治理，積極推進“街鄉吹哨、部門報到”改革實踐，努力建設和諧宜居的首善之都。圖為居民在修繕一新的石景山區模式口南小街段跳起京西太平鼓。資料圖片

中國特色社會主義進入新時代，基層治理在國家治理體系中的地位和作用越來越重要。加強黨對基層治理的全面領導，夯實基層治理的地基，是推進國家治理體系和治理能力現代化的全局性、基礎性工作。北京市通過“街鄉吹哨、部門報到”改革實踐，探討黨建引領基層治理的有效途徑，揭示了黨領導基層治理的基本規律。在理論和實踐上回答了黨為什麼要加強對基層治理的領導、如何加強對基層治理的領導等一系列問題，為我們研究如何實現黨的全面領導及全面加強黨的建設提供了重要啟示。

1.堅持黨對一切工作的領導

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”很顯然，黨的領導是覆蓋社會生活各個領域、貫穿國家治理全過程的。黨對基層治理的領導是題中應有之義。北京市“街鄉吹哨、部門報到”改革把全面加強黨對基層治理的領導作為核心，不僅體現了黨對基層治理領導的必然性，而且凸顯了黨加強對基層治理領導的緊迫性。

第一，加強黨對基層治理的領導是落實黨領導一切政治原則的重大任務。在當今中國，黨是最高政治領導力量。黨具有強大的領導力，一方面體現為黨中央的堅強領導，體現為黨的領導核心的思想引領和決策指引﹔一方面體現為一線領導干部的創造力和執行力，特別是基層黨組織的領導能力和領導績效。北京市以系統性、整體性的思維謀劃改革，著力優化黨領導基層治理的體制機制，探索解決基層治理“最后一公裡”問題的途徑和方法，確保黨的全面領導對基層治理的全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。實踐証明，黨對基層治理的領導是黨的執政之基、執政之要。隻有把黨建設好，把黨的領導落實到基層，才能切實貫徹黨領導一切的最高政治原則，也才能真正鞏固黨的執政基礎。

第二，加強黨對基層治理的領導是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。全面深化改革的總目標是要實現國家治理體系和治理能力的現代化。在國家治理這座大廈中，基層治理是基石。要實現國家治理體系和治理能力現代化，必須加快推進基層治理的現代化。黨要全面加強對社會治理的領導，就必須加強對基層治理的領導。基層治理面對最廣大的群體、最復雜的矛盾、最具體的問題，治理現代化的任務最多最重。在中國，實現國家治理體系和治理能力現代化離不開黨的領導。毫無疑問，基層治理現代化如果沒有黨的領導將一事無成。通過北京市的改革實踐可以看出，加強黨對基層治理的領導對實現國家治理體系和治理能力現代化具有多麼重要的意義。

第三，加強黨對基層治理的領導是社會治理重心下移的客觀要求。改革開放以來，國家治理取得了重大突破和巨大成功，但基層治理“最后一公裡”還沒有完全打通，矛盾和問題仍然突出。部分基層組織發育不健全、功能不完善，難以發揮應有的作用﹔基層政府由於權力、資源配置和機構設置不合理，難以做到便民高效﹔一些基層干部能力不強、擔當不夠，難以有大作為。正因如此，習近平總書記強調要“推動社會治理重心向基層下移”。這就迫切需要構建黨組織統一領導、各類組織積極協同，人民群眾廣泛參與的基層治理體系﹔需要清除基層行政的弊病，提升基層干部的本領，把黨的力量和主張傳遞到“神經末梢”。今天，北京市正在向建設成為國際一流和諧宜居的首善之都邁進，但作為超大型城市面臨轉型升級，疏解非首都功能和北京城市副中心建設時間緊、任務重、壓力大，特別是我國社會主要矛盾變化，民生需求結構復雜、各種社會矛盾疊加，基層治理面臨極為嚴峻的挑戰。這不僅給基層治理帶來了更繁重的任務，而且對基層治理提出了更高的要求。“街鄉吹哨、部門報到”改革實踐作為對基層治理難題的回應，充分表明黨加強對基層治理的領導具有明顯的緊迫性。

2.黨領導基層治理是遵循規律和規則的創新型治理

我國憲法規定“一切權利屬於人民”，人民是社會治理的主體。中國共產黨的執政地位決定了黨是領導人民進行社會治理的核心力量。中國共產黨領導全體人民按規律按規則共同治理社會，既順應世界治理的趨勢，符合社會治理的規律，又體現新時代的改革精神和中國的治理特色。北京市“街鄉吹哨、部門報到”改革實踐，把遵循黨的執政規律與社會治理規律結合起來，探索黨領導人民依法治理基層社會的路徑和方法，圍繞誰來治理、如何治理等問題形成了新格局和新模式，為黨領導基層治理的理論創新提供了重要的思想啟迪。

黨領導基層治理的基本思路是既堅持黨對基層治理的全面領導，又注重讓人民群眾廣泛參與。“街鄉吹哨、部門報到”改革實踐的全過程，始終堅持黨對基層治理的全面領導。這是改革實踐的指導思想和根本原則，也是貫穿改革實踐的一條主線。在這裡，社會治理的主體是人民群眾，黨是社會治理主體的領導核心和主導力量。概括地說，就是黨領民治。黨在更大范圍、更寬領域、更深層次上讓人民群眾廣泛參與社會治理。黨領導基層治理不是大包大攬，而是要激發社會治理活力，防止出現“政府干、群眾看，政府很努力、群眾不認同”的現象。人民的事情由黨和人民協商辦理，堅持人民當家作主﹔黨組織建立基層治理響應機制，堅持民有所呼我有所應﹔基層治理評判權交給群眾，堅持以人民群眾滿意為出發點和落腳點。總而言之，黨領導基層治理的根本目的是維護人民的根本利益。它體現的是基層治理的根本價值取向。

黨領導基層治理的實現路徑是黨組織全面領導下各主體共同參與治理。透過“街鄉吹哨、部門報到”改革實踐可以看出，黨組織在基層治理中總攬全局、統一部署、協調各方，吹的是總哨。政府部門依法處理社會事務和具體問題，吹的是依法辦事的哨﹔社會組織依據規章進行自我服務和管理，吹的是民主自治的哨﹔社區居民有序參與社會服務和治理，吹的是公民廣泛參與治理的哨。以上這些主體都有參與基層治理的權力，共同點是在黨的領導下依法依規參與治理活動。黨組織發揮政治優勢、組織優勢把不同主體的治理活動整合到一起，把各種治理資源配置到一起，把各種治理功能聚集到一起，形成“一核多元”、系統完備、科學規范、運行高效的基層治理體系。這既符合首都基層治理的實際，也符合共同治理社會的規則。

黨領導基層治理重心下移，聚焦點在街道鄉鎮。在城鄉治理結構中，街鄉黨組織直接面對人民群眾，是基層一線治理工作的執行者。治理任務的落實、治理工程的實施要靠街鄉黨組織﹔基層存在的突出問題、群眾反映的各類問題，也都要靠街鄉黨組織出面處理。隨著治理現代化步伐的加快，街鄉在基層治理中的地位和作用進一步凸顯。一些地方基層治理出現“中梗阻”現象，瓶頸往往在街鄉。打通基層治理“最后一公裡”，推動治理重點下移，攻堅戰就在街鄉。北京市基層治理改革鋒芒直指街鄉，把街鄉改革作為基層治理創新的重點和突破口。這對深化基層治理改革無疑具有參考借鑒意義。

黨領導基層治理的關鍵在完善體制機制。北京市改革實踐突出問題導向，抓住基層治理中的深層次矛盾，遵循系統治理的原則，倒逼體制機制改革，著力解決基層治理的難題和群眾呼聲強烈的難事。針對街鄉權責不清、資源不足和條塊分割、機制僵化、治理力量分散、聯動效應不高等問題，為強化街鄉黨組織在基層治理中的領導核心作用，以“下沉、賦權、增效”為抓手，推動治理力量和資源下沉，授予街鄉黨委、政府協同多部門統籌解決問題的建議權、綜合調度權等權力。與此同時，根據城區治理特點，按照“精簡、統一、效能”原則，有序推動街鄉“大部制”改革，調整街道黨政內設機構，優化工作流程，通過強能增效，為群眾提供更便捷、更優質的公共服務。實現了基層權力給基層，保証基層事情基層辦、基層事情有人辦。針對基層執法難題，以執法平台建設為抓手，建立“三協同綜合執法鏈”等機制，確保執法部門規范執法，用足用夠用盡執法職權，解決了不想不敢不會執法等問題。鑒於基層治理現代化是一項長期而艱巨的任務，信息技術革命為基層治理現代化提供了新的手段，以“多網融合”為抓手，推動制度創新和技術創新結合，努力實現社會治理精細化。這些新舉措不僅取得了良好的效果，也創造了黨領導基層治理的新經驗。

3.加強黨的建設是實現黨對基層治理領導的根本保証

黨的領導和黨的建設是緊密聯系、相互促進的。能否實現黨對基層治理的全面領導，要看各級黨組織的領導力，特別要看基層黨組織的凝聚力和戰斗力。黨組織的領導力是黨組織建設的綜合反映。黨組織領導力的強和弱取決於黨組織建設的好和壞。新時代黨要提高領導基層治理的能力和績效，對加強黨的建設提出了更高的要求。因此，黨要領導好基層治理，必須加強基層黨組織建設，把黨的基層組織建成堅強的戰斗堡壘。

北京市的實踐表明，加強黨組織建設必須適應基層治理的需要，全面對接基層治理。首先，要樹立黨建引領基層治理的理念，用黨建統領基層治理，在基層治理實踐中強化黨的建設。在黨的建設中，要樹立大黨建理念，用系統思維整合政治資源，把各領域黨建要素凝聚到基層治理之中，形成一貫到底、強勁有力的“領導主軸”和上下聯動的街鄉社區黨建網絡。其次，要使黨的組織有效融入基層治理，把支部建在社區，建在重大活動、重要工程項目實施第一線，做到縱向到底、橫向到邊全覆蓋﹔把黨建工作重點放在基層治理上，從基層治理的實際出發，強化思想建設、制度建設、作風建設，增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，改變黨的建設虛化、弱化、邊緣化的狀態。最后，要加強基層黨員干部隊伍建設，不斷提升黨組織和黨員干部破解基層治理難題的能力，確保基層黨組織把握好基層治理的方向，擔負起領導基層治理的使命和責任。

（作者：北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心 執筆：曾業鬆、鄭寰）