河南開封市：打造“一中心四平台” 探索黨建引領城市基層社會治理新模式

一、背景與起因

開封是國務院公布的首批國家歷史文化名城，迄今已有4100余年的建城史和建都史，被譽為“八朝古都”，2016年8月國務院批准設立中國（河南）自由貿易試驗區開封片區。近年來，隨著經濟社會的快速發展，群眾出行難、游客停車難、老舊無物業小區清掃難等民生問題日益凸現，2018年春節位列全國城市實時擁堵排行榜第一位。為認真學習貫徹習近平總書記視察河南及開封時的重要講話和黨的十九大精神，解決好群眾關注關切的“八需八難”民生問題，開封市把加強基層黨的建設作為貫穿基層治理的一條紅線，在市、縣（區）、鄉鎮（街道）和社區建立以綜合指揮中心、社會治安平台、市場監管平台、綜合執法平台、便民服務平台為架構的“一中心四平台”，積極探索黨建引領基層治理的有效路徑。

二、主要做法

（一）突出黨建引領，激發基層組織活力。堅持把黨的領導貫穿基層社會治理全過程，統籌抓好城市各領域的基層黨建工作，做到人群在哪裡、黨建工作就跟進到哪裡，促使組織強起來、黨員干起來、群眾動起來，把黨的政治和組織優勢轉化為城市治理優勢。一是加強頂層設計。主動適應城市發展新形勢新任務，把城市范圍內各領域基層黨建工作作為一個整體、一個系統來抓，構建基層黨建引領基層治理的“1+7”制度體系，即《開封市基層治理體系“一中心四平台”試點工作實施方案》1個主文件和《關於印發開封市基層黨建強力計劃的通知》《關於深化街道行政管理體制改革試點意見》《關於做好試點街道（鄉鎮）網格員隊伍組建工作的通知》《關於加強專職社區工作者隊伍建設的指導意見》《推進社區減負增效工作的實施意見》《關於在全市開展創建“四面紅旗”村（社區）活動的實施方案》《關於在全市開展“雙聯雙創”活動的實施方案》7個配套子文件。今年7月份，市委十一屆六次全會將基層黨建“一中心四平台”建設列為當前及今后一個時期的中心工作。二是推動共駐共建。在全市開展以“單位聯系社區、黨員聯系住戶，創先進黨組織、創幸福社區”為主要內容的“雙聯雙創”活動，推動街道社區黨組織和機關黨組織共駐共建，重點抓好老舊無物業小區黨組織和黨的工作全覆蓋。截至目前，全市412個社區已全部與702個市、縣（區）直單位建立聯創關系，累計開展共建活動2600余次。今年“七一”前夕，市級領導干部，尤其是市委常委帶頭和所在黨支部到社區，開展了以“慶祝建黨97周年”為主題的共建活動。收集整理習近平總書記五年三次調研指導開封時的寶貴資料，在社區群眾經常聚集、開展活動的金明池公園，建成全省第一家市級黨員政治生活館。今年7月2日開館以來，共有194家單位7064人次參觀學習、開展主題黨日活動，有效增進了城市各領域基層黨組織之間的融合共建。三是抓好示范帶動。借鑒推廣焦裕祿當年評選趙跺樓的干勁、韓村的精神、雙楊樹的道路、秦寨的決心“四面紅旗”的經驗，在社區開展以“基層黨建、文明新風、治理有效、服務群眾”為主要內容的新時期“四面紅旗”評選活動，每評上一面紅旗分別對社區黨組織書記、其他社區“兩委”干部給予適當獎勵（100元至500元）。截至目前，全市共有108個村（社區）獲得145面紅旗，進一步激發了社區干部的干事創業熱情，營造了比學趕幫超的濃厚氛圍，推動了社區各項工作整體上水平、上台階。

（二）突出平台建設，構建基層社會治理新體系。加快推進“一中心四平台”建設，按照不留空白區域、不得交叉重疊的原則，將全市劃分為5811個網格進行管理，網格大小與管理力量相匹配，每個社區網格員按照“1+1+1+N”的模式配備，即1個網格長、1個網格指導員、1個全科網格員、若干名兼職網格員和志願者。全科網格員既是網格內各類事項信息的搜集者和發起單元，具有相應的事項關閉權力，形成了整個事項的閉環處理。“一個中心”，即建立市、縣（區）、鄉鎮（街道）綜合指揮中心。市級綜合指揮中心依托“智慧開封”網絡大數據平台建立，跨層級、跨部門、跨平台集成聯通各單位橫向、市縣街道縱向的數據資源，打通信息孤島，實現基層治理信息“一個端口進、一個端口出”，主要任務是分析研判、數據應用、工作考核、系統維護等，有效實現政府決策科學化、社會治理精准化、公共服務高效化。縣（區）綜合指揮中心主要任務是受理、協調、交辦、督辦、反饋部門流轉和鄉鎮街道綜合指揮中心上報的信息和事項，統籌協調指揮相關部門單位開展聯合執法和綜合整治。鄉鎮（街道）綜合指揮中心是基層社會治理一線的“總指揮”，負責協調4個平台內的條塊管理力量處置各類事項。“四個平台”，即社會治安平台、市場監管平台、綜合執法平台、便民服務平台。社會治安平台依托綜治辦建立，統籌公安、司法、人武部、法庭等工作力量，推進落實平安建設等工作任務。市場監管平台依托食藥監系統建立，統籌工商、質監等市場監管工作力量，負責保障群眾食品藥品安全、維護正常的市場經濟秩序。今年8月14日，《人民日報》對我市加強食品監管的經驗做法進行了專題報道。綜合執法平台依托城管部門建立，負責城市管理巡查執法等任務。便民服務平台依托行政服務中心建立，統籌醫療衛生、人力資源和社會保障、民政救助等與基層群眾生產生活密切相關的職能部門力量，協調水電氣暖及醫院等公共服務機構，為群眾提供最大程度的生活便利。截至目前，智慧開封展示體驗中心、城市大數據中心和城市綜合管理運行指揮中心已建成投用，安裝了110台可24小時辦理業務的“市民之窗”。今年“十一”黃金周，開封市區外來游客高達516萬人次（同比增長38%），由於預警疏導調控到位，未出現大面積擁堵現象。

（三）突出改革創新，提升城市基層黨建整體效應。以“一中心四平台”建設為牽引，順勢推進實施街道管理體制改革、社區減負增效、社區工作者職業體系建設等一系列創新舉措。一是為街道賦權擴能。研究起草《關於深化街道行政管理體制改革試點意見》，穩步推進街道（鄉鎮）體制改革。印發《開封市經濟發達鎮行政管理體制改革方案》，將縣區現有327項職權中的260項賦予試點鄉鎮，推動管理權限下放、機構設置優化。以順河回族區為改革試點，賦予街道黨工委加強黨的建設、統籌轄區發展、組織公共服務、實施綜合管理、監督專業管理、動員社會參與、指導基層自治、維護社區平安等“8項職能”，對區職能部門派出機構負責人的人事考核權、對區職能部門派出機構負責人選拔任用的征得同意權、制定社區建設規劃和公共服務設施布局時的規劃參與權、在綜合性事項中對相關職能部門及派出機構進行統籌協調考核督辦的綜合管理權、對轄區事關利益的重大決策和重大項目的建議權、對區職能部門派出機構和駐區單位相關評優評先的審核權等“6項職權”。二是推動社區減負增效。研究起草《推進社區減負增效工作的實施意見》，建立社區事務准入制度，確定社區工作任務清單，社區依法履行的工作事項由24項調整為22項，社區居委會印章使用事項由32項減少為15項，對外挂牌由28個縮減為3個。未經審核批准，不得擅自要求社區承接超出其職責范圍的工作事務。建立以社區居民群眾滿意度為主要評價標准的社區考核機制，取消對社區的“一票否決”事項。精簡各職能部門、街道（鄉鎮）對社區的檢查活動，職能部門工作檢查隻針對街道（鄉鎮），街道（鄉鎮）對社區工作的檢查每月不超過3次。凡是與社區工作無關的會議和活動，一律不得要求社區參加。三是建立社區工作者職業體系。研究起草《關於加強專職社區工作者隊伍建設的指導意見》，全面加強社區干部隊伍建設，將全科網格員納入社區工作者隊伍管理，建立完善社區工作者職業體系。探索推進從社區干部中定向招聘事業編制人員，對連續任職兩屆以上、表現優秀的社區黨組織書記，經過規定程序優先納入事業編制。對暫不符合事業編制條件的社區黨組織書記,表現優秀的可享受事業單位管理人員工資待遇。截至目前，全市31名優秀基層黨組織書記享受事業單位管理人員工資待遇。

三、實踐成效

一是黨的領導更加有力。“一中心四平台”的建設運行，首要特點是把加強黨的領導貫穿全過程，網格員優先從黨員中選拔，支部建在網格上，機關黨組織和社區黨組織之間共駐共建。目前，全市所有老舊無物業小區均實現了黨的工作全覆蓋，符合條件的全部建立小區（樓院）黨支部、樓棟黨小組，真正把黨組織建到了黨員身邊、群眾家門口。通過建強基層黨組織的戰斗堡壘，進一步強化了黨組織對基層其他社會組織的領導，撬動城市方方面面的社會資源，積極引領發動群眾組建業主委員會，完善自治機制，做好衛生清掃等公共管理服務，形成了推動城市基層社會治理的強大合力，黨群干群關系更加密切，各級黨組織的凝聚力、戰斗力進一步提升。

二是基層治理更加有效。“一中心四平台”是適應新形勢下基層社會管理的一種新模式，通過“基層吹哨，部門報到”，整合城市各領域方方面面的資源力量，在優化高效便捷的政務環境、競爭有序的市場環境、公平公正的法治環境、開放包容的人文環境、宜居宜業的生態環境等方面發揮了重要作用。近年來，開封先后成功創建國家衛生城市、國家園林城市，入選全國文明城市提名城市，獲批城市“雙修”試點城市。

三是群眾獲得感更加顯著。“一中心四平台”是以人民為中心的發展思想的生動實踐，真心實意為群眾解難事、辦實事，盡最大可能維護好群眾的利益，在解決老百姓關心的出行難、停車難、清掃難等“八需八難”問題方向發揮了巨大作用，有力推動了城市經濟社會的快速發展。開封連續6年被評為省食品安全優秀城市，創建國家食品安全示范城工作成效明顯。今年上半年，城鎮和農村居民人均可支配收入分別達到13971元和5844元（同比分別增長8.1%和8.8%），就業持續穩定，城鎮登記失業率控制在3%以內，人民群眾的幸福感和獲得感不斷增強。

三、經驗啟示

通過實踐，我們感覺到“一中心四平台”的建設運行，是貫徹落實習近平總書記重要指示要求和黨的十九大精神、順應新時代新形勢新要求的具體舉措，突出了基層黨建引領城市基層社會治理，實現了基層治理從“粗放型”到精細化、數據化的轉變。

一是加強黨的領導是抓好城市基層黨建的核心要義。黨的十九大提出，街道和社區黨組織領導本地區的工作和基層社會治理。基層治理遇到這樣那樣的難題，根本在於黨的領導核心作用沒有完全發揮。“一中心四平台”建設運行的實踐証明，隻有把黨的領導貫穿基層治理全過程，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，有效調動廣大基層群眾的力量，才能激發基層活力、創新社會治理、提升服務功能，形成基層黨建引領社會治理創新的新路徑新模式，做到基層黨組織建設與社會治理同頻共振、同向發力。

二是推動體制改革是抓好城市基層黨建的先手棋。隨著市場經濟的發展，原來企事業單位辦社會、一貫到底的模式發生改變，街道社區已成為城市基層社會治理的重要依托。近年來，僅順河回族區就接收了13萬名國有企業改制職工及家屬、4600余名黨員，分別佔全區居民和黨員總數的43%、50%。面對新形勢新任務，必須推動街道管理體制改革，整合各類資源力量，推動重心下移、權力下放，為街道提供足夠的人力、物力、財力支撐，突出政治功能和服務功能建設，有效解決街道黨組織虛化、弱化、邊緣化的問題。社區是服務群眾的“第一線”，隻有切實減負增效，堅決擋住各級職能部門不合理的工作“下沉”事項，才能夠讓社區“輕裝上陣”、更好為基層群眾服務。

三是運用“互聯網+”是抓好城市基層黨建的重要手段。隨著城市化進程的快速推進，大量流動人口涌入城市，人口密集度較之以往顯著增加。依托大數據平台建設的“一中心四平台”，整合了公安部門“雪亮”工程視頻系統、數字化城管系統、綜合治理視頻系統等多種資源，每名全科網格員配備1台智能手持終端和指揮中心保持不間斷聯系，通過信息化手段實現各類事項的快速發現、上報、處置和反饋，有效節省了人員、時間、資源。實踐証明，加強新形勢下的基層黨建引領基層治理，必須借助於高速發展的信息化數據平台，才能有效解決基層治理事多人少的新難題新問題。