山東威海市環翠區：黨建引領 區域統籌 全面提升基層社會治理現代化水平

環翠區地處山東半島東北端，是威海市中心城區，面積276平方公裡，轄3個鎮、5個街道，64個行政村、101個社區，人口36.4萬。近年來，環翠區堅持以黨建為統領，以人民為中心，以精致為重點，以統籌為手段，探索出一條符合自身特點的城市基層治理新路徑，有效提升了社會治理能力現代化水平。群眾的安全感和滿意度在山東省140個區（縣市）中連續多年一直位居前茅，獲評民政部“全國和諧社區建設示范城區”。

一、背景與動因

城市的高質量、可持續發展，既要有高端的產業和繁榮的經濟，更需要富有溫度的城市治理。隨著經濟社會的發展與變革，城市經濟結構、社會群體結構、組織形態等都發生了深刻變化，由此帶來城市基層治理工作的環境、對象、方式也在發生深刻改變，面臨許多新情況、新問題。

（一）城市的深刻變化給城市基層治理帶來了新挑戰。社會治理，說到底就是對人的服務和對公共事務的有效管理。黨的十九大指出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。人民對美好生活的需要，既有基本的生產生活“硬需要”，也有多樣的精神文化需求，這其中主動履行社會公共責任的意識、服務社會的意願也越發強烈，更加注重用法律手段維護自身權益，迫切需要基層黨組織去組織、去傾聽、去回應。另外，伴隨著基層管理體制由“單位制管理”到“社區制管理”再到“社區治理”轉變，大量的“農村人”向“城市人”轉換，居民身份、生活生產方式復雜多變，原本由單位承擔的大量行政管理事務和社會服務事務等多種職能分化到社區，社區行政化色彩漸濃，行政負擔漸重，社區服務居民、開展自治的本職功能被弱化，同時各類組織尤其是社會組織，在城市內如雨后春筍般出現。以環翠區為例，截止2017年，擁有社會組織1532個，群眾自治組織1235個，社工和志願服務組織600余個。這一新形勢使傳統社會管理模式遇到嚴重挑戰，迫切需要黨組織去引領創新社會治理體制，充分調動各方社會力量，共同完成社會管理與服務任務。

（二）威海城市發展的自身優勢，為黨組織引領城市基層治理奠定了良好的基礎。2012年以來，隨著威海“全域城市化、市域一體化”發展戰略的不斷推進，威海的城市化進程逐步加快。截至2017年底，威海的城市化率達到66.5%，作為中心城區的環翠區，更是達到了90.3%。因此，加強城市基層治理，推動基層社會治理創新，就成為威海，尤其是環翠區工作的重中之重。具體推進過程中，威海的城市基層治理有著自己獨特的優勢。作為全國第一個衛生城市，曾獲得聯合國人居獎。威海依靠得天獨厚的環境優勢，不斷擦亮城市品牌，也為城市基層治理工作的深化提升增添了硬件支撐。另外，與大城市相比，威海，特別是環翠區轄區范圍小，做實精致、精細的文章難度較小。城市化進程起步較晚，像主城區的竹島街道、鯨園街道，直到2017年才整體完成了村集體經濟的改制工作，撤銷了原來的村，轄區才完全被城市社區覆蓋。這樣的特點，使居民相互之間較為熟悉。再加上“全國文明城市”這塊金字招牌，讓威海始終致力於文明市民的培育，威海市民文明素質不斷提升，這就為各級基層黨組織更好地集聚力量、凝聚人心奠定了扎實的基礎。

（三）補齊中小城市基層治理的短板，讓黨組織引領城市基層治理成為最迫切的需要。威海作為典型的沿海開放中小城市，與大中城市相比，在創新基層社會治理中有著較為明顯的短板。如，發展壓力大，招商、稅收等經濟職能需投入更多的精力，人、財、物等基礎保障難度大。資源相對較少，專業力量薄弱，資源的集聚效應不明顯。以環翠區為例，雖是中心城區，但轄區內沒有一所高等院校﹔社會組織雖有1500多家，但作用發揮較為明顯的也不過百家，真正形成規模的也隻有20余家﹔除機關、學校、醫院等公共資源外，其他社會資源相對偏少，區內近1/4的城市社區，轄區范圍內沒有一家有規模的共建單位。這些都給城市基層治理創新增加了難度，需要各級黨組織發揮統攬全局、協調各方的領導核心作用，去凝聚更多的力量參與城市基層治理。

二、做法與成效

基層社會治理應堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。系統治理強調的是治理過程的統籌整合，依法治理與綜合治理強調的是基層治理的有效方式，而源頭治理則是強調精細、精准與專業。這其中，黨組織發揮著統籌全局、協調各方的領導核心作用。近年來，環翠區在這一理念的指引下，結合城市發展規律及威海的自身特點，進行了一系列行之有效的實踐與探索，初步形成符合環翠發展需要的黨組織引領城市基層治理新路徑。

（一）突出無縫覆蓋，構建嚴密完備的黨組織領導統籌體制和組織體系。把“黨是領導一切的”政治原則貫穿工作全過程、各方面，以提升組織力為重點，自上而下推動城市基層黨組織全面過硬，為城市基層治理提供了堅強的組織保証。一是強化頂層設計。把加強基層基礎、創新社會治理作為頭號課題，專題研究部署，強力推進落實。由組織部牽頭，建立區域化黨建聯席會議制度，將8個鎮街及14個區直職能部門全部納入，全面落實屬地責任、部門責任和行業責任，共同研判處置社會治理大事小情。設立社區工作管理局，全面強化對社區工作的統籌、指導、調度。強力推進校地合作，與山東大學（威海）法學院合作成立中小城市治理研究中心，廣泛開展課題研究、項目實踐、人才培訓等合作，為優化城市基層治理提供了強有力的智力支撐。二是聚焦最基層。積極構建“街道黨工委—社區黨總支—網格黨支部—樓道黨小組”四級架構，搭建“鎮街—片區—社區”三級黨建指導體系，選聘384名優秀黨員擔任片區書記、網格書記，將黨組織的根須延伸到最基層。以農村產權制度改革為契機，強力推進股社分離工作，採取撤銷、合並、范圍調整等方式，對納入城市規劃范圍內的33個村進行大社區融合，以組織建設助推城市化進程。三是拓展新領域。充分發揮區委“兩新”工委作用，加強對全區面上工作的指導。構建“社會組織創新創業園黨委—街道孵化中心黨總支—社區社會組織服務中心黨支部”三級黨建指導體系，將1500多個社會組織全部納入黨組織管理服務范圍。成立2個工業園區黨委、3個商圈黨委，從機關退休干部、社區書記中選聘了10名懂黨務、懂經濟、懂管理的黨員擔任黨委書記、專職黨務工作者，管理指導2200余家非公企業開展黨建工作、參與城市基層治理。

（二）堅持重心下移，匯聚多元協同參與城市基層治理的強大合力。構筑區域化大黨建格局，採取“內挖+外引”的方式，引導社區與駐區單位、在職黨員之間資源共享、責任共擔，構建黨組織引領下的多元主體合作共治機制。一是推動力量下沉。針對基層工作任務重、壓力大的實際，推動干部下沉。優先配齊配強鎮街領導班子，並採取以干代訓的方式，先后選派55名優秀年輕干部到鎮街挂職鍛煉，充實鎮街工作力量。在全省率先落實社區書記進編政策。2017年以來，通過公開招考的方式，先后有3名優秀社區書記進入事業編隊伍，1名進入公務員隊伍，增強了社區工作崗位吸引力。針對基層矛盾多、法治意識淡薄的問題，推動司法力量下沉。在全市率先推行網格化服務管理、“一村一警務助理”及“一村居一法律顧問”工作，現已形成2000余名網格員、1000余名法律工作者、100余名警務助理及1000余名信息員的基層綜治隊伍。將14個基層派出所、45個社區警務室全部納入社區聯建范疇，同步推進巡回法庭、檢察官聯絡站等“十小”機構進社區。二是引導共駐共建。充分發揮街道“大工委”、社區“大黨委”制的作用，吸納轄區內98名駐區單位黨組織負責人擔任“兼職委員”。結合開展的“三聯三服”活動，與轄區內476家企事業單位簽訂共建協議，全面開展以“社區黨建聯做、基礎設施聯建、群眾文化聯興、公益事業聯辦、社會治安聯防”為主要內容的“五聯共建”工作，引導駐區單位共擔社會治理責任。結合開展駐區單位黨組織、在職黨員“雙報到”活動，引導120余家部門企業、8800多名在職黨員到街道社區報到，建立資源、需求、項目清單87項，認領黨建項目和群眾“微心願”近萬個。發揮33個股社分離集體經濟組織場地、資金、文化等方面優勢，採取組織共建、資源共享、活動共辦等方式，引導他們從區域管理者向社區共建者轉變。三是延伸服務觸角。依托中小城市治理研究中心，引進山大（威海）、威海職業學院等高校專業社工團隊，設立社工黨群服務中心、社區營造中心、社工實訓站，助推項目實踐、人才培訓等工作開展。依托社會組織三級黨建指導體系，堅持運用專業理念、專業知識、專業方法，同步孵化培育壯大社會組織及黨組織。區、鎮街兩級每年拿出1200多萬元，採取公益創投、項目運作等模式，引導社會組織主動走出“小圈子”，融入“大社會”，在養老、助殘、調解等20多個領域，精准實施服務項目1500多個，惠及居民近20萬人次，實現了社會治理良性互動。四是引導居民有序自治。推行“去行政化”社區營造機制，統一黨群服務中心外觀標識，優化功能布局，推動“辦公空間最小化、服務空間最大化”，把最好的空間留給居民，引導居民共建社區記憶館、公益彩繪、特色樓道等，營造“家”的氛圍，增強歸屬感。完善“社區參與”民主協商機制，全面執行以“民情懇談會、黨群民主議事會、重大事項聽証會、黨務居務兩公開”為主要內容的“三會兩公開”制度，全區90.6%的矛盾隱患化解在社區和街道，推動居民參與社區共治良性互動。

（三）完善長效機制，保障城市基層治理高效化、常態化運行。堅持挖內涵、求突破，以繡花功夫做精做實基層基礎工作，促進城市基層治理常態長效。一是完善基礎保障機制。持之以恆抓實軟硬件提升工作。在硬件升級上，重點圍繞“精致城市”做足文章。按照同標同質要求，調整理順環衛保潔、市政管護、園林綠化等城市管理體制，啟動城市頑疾專項整治及兩年綠化精細提升行動，城市精細化管理工作保持全市領先。立足威海名片和城市記憶，開展了老洋房、老街區的修繕改造行動，實施“最美威海”的歷史文化記憶工程，提升城市魅力。在軟件提升上，重點做好“人”的文章，實施社區工作者職業化改革，推行區級統籌選聘、鎮街考核評價、第三方管理使用的管理機制，提升管理規范化﹔依托社工服務中心、社區營造中心、社工實訓站，採取“集中外出培訓、半月實訓督導、每月初心講堂”等多種方式，建立常態化培養督導機制，有效提升專業素質能力。二是健全信息收集處置機制。堅持線上與線下“雙線並行”。線上，建立“一體化”的社會治理綜合平台，全面整合網格化管理、社情信息管理、視頻監控指揮、訴訟服務中心、公共法律服務、社會矛盾受理6個分中心以及社管、信訪、公安、司法、發改等17個部門的網絡資源，形成龐大的基礎信息數據庫，解決了信息碎片化、孤島化問題。在此基礎上，通過智能化研判、征信體系建設和多部門聯動共治，推動問題的精准高效解決。線下，開展“進網格訪民生”活動，發動3000多名機關干部與全區10萬戶群眾全部結成對子，摸清民情民意。去年以來，共接受群眾訴求1471個。對問題線索、群眾訴求、矛盾隱患等，建立層級處置、協調聯辦、限時辦結三大機制，按照“採集—上報—分流—辦理—核查—評價”六步閉環方式，通過自下而上發現問題，自上而下解決問題，實現了信息高效互通，問題快速處置。近幾年，累計為企業和群眾解決難題3600多個，辦理群眾訴求20萬件，處置率90%以上，群眾滿意率達99.2%。三是健全專項考核機制。採取“分層定責、因地制宜、正向激勵、反向鞭策”相結合的方式，強化考核在社會治理工作中的“指揮棒”作用。對不同層面分別列出責任清單，因地制宜制定考核辦法，厘清各自職責，確保責任落實。把基層社會治理與推動基層黨組織標准化建設緊密結合，全面推行黨組織“堡壘指數”標准化建設和黨員“先鋒指數”考核評價體系，督促建過硬支部、做合格黨員。開展“不作為不擔當亂作為”專項整治、“敢擔當、勇作為、提效能”主題實踐活動，獎優罰劣，有效激發了社會治理工作的主動性。

三、探索與展望

雖然環翠區在城市基層治理中取得了一定成效，但與先進地區相比，治理水平還有不小的差距，很多工作雖進行了探索，比如我們的街道、社區的減負增能，比如我們的體制機制改革等等，但要達到理想的效果，真正實現黨的十九大所提出的共建共治共享的目標，還需要付出更多的努力。下一步，環翠區將針對現有問題，著重從以下三個方面著力。

一是減負增能。通過調研發現，目前社區工作有責無權、承擔原本不應有的工作等問題依然不同程度存在，社區黨組織在參與社區治理過程中，要處理很多自身難以獨立應對的硬性任務，如安全生產、城管案件、經濟數據統計等，同時還要應付各種考核檢查，然而其自身支配的權力卻非常有限，在引領基層治理中缺乏話語權、決策權和實施權。雖然上級已經陸續出台相應的制度規范，但社區負擔過重的問題依然沒有根本性解決。減負的目的是為了增能，隻有讓社區輕裝上陣，才能使其更加精准地摸清居民需求，更加主動地參與社會治理創新，更加自覺地進行自我管理服務。下一步，我們將在減負增能上進行積極探索，一方面探索實行社區事務准入制度，制定准入清單，減輕社區工作負擔。另一方面積極推動職能部門事權下放，賦予基層街道社區更多的初審及監督管理權，讓街道社區更多參與領域內相關事項的事前規劃、事中監督、事后驗收、監督考評等關鍵環節，使基層群眾的一些困難和問題，街道社區說了就算、定了就辦，更好發揮基層黨組織在加強和改進社會治理中的積極作用。

二是機制改革。現有的社區管理模式和工作機制依然存在著行政化傾向的問題，政社不分家，原本居委會居民自治的職能依然弱化。下一步，我們將在場所“去行政化”改革基礎上，探索採取社區合並的方式推行居站分離，設立社區公共服務站，讓社區行政服務專職專干，讓居委會的居民自治職能歸位，更好地摸清居民需求，實現精准服務。另外，結合區域特點，進一步研究適合中小城市發展的街道管理體制，適時探索創新，進一步提升城市基層治理現代化水平。

三是開放共享。今年，威海市委、市政府印發《關於全面提升對外開放水平構建開放型經濟新格局的意見》，明確提出堅持“有容威海，共贏未來”的城市開放大格局，強化城市國際化基礎支撐，建設具有威海特色的國際化街區和社區。社區國際化的最終目的，不僅是給國際友人提供方便，更是所有居民生活環境的顯著提升。下一步，我們將積極學習上海、杭州、成都等先進地區的成功經驗，擬定國際化社區建設標准體系，在雙語標識、環境營造、外語志願者隊伍組建、外籍志願者參與等方面制定具體標准。結合社區特點，積極搭建國際交流活動平台和國際社區服務平台，全角度、多維度打造外籍居民與本地居民和諧相處，本土文化與國外文化相互交融的新型國際化家園社區。