寧夏銀川金鳳區：創新體制 強化服務 著力探索城市基層黨建工作新途徑

一、改革的背景

近年來，隨著城鎮化建設的快速推進，街道社區被推到了社會治理的最前沿，已成為社情民意的“晴雨表”、各類群眾需求的“匯集地”和各種社會矛盾的“聚焦點”。

（一）創新街道社區管理體制改革，是強化黨對城市區域工作領導的要求。隨著城市規模的不斷擴大，社區已由單純的社區黨組織、居民自治組織二元組織結構，發展為社區黨組織、群眾自治組織、業主委員會和社會團體、社會中介組織、非公經濟組織等多元組織結構。如2017年年底，金鳳區轄區有社會組織168家、非公經濟組織446家，從業人員近2萬余人。自2000年以來，我們加大了對新興組織黨組織的組建力度，逐步形成了以街道黨工委為領導核心，社區和新興組織黨支部並存的區域化黨建工作管理體制。但因新興組織數量大、規模小、且分散，無黨員活動場所，街道難以實現黨的組織和黨的工作在新興組織的全覆蓋，也難以實現精細化服務。依托“社區”服務資源，加強黨對城市區域新興組織的領導，是城市區域化黨建工作的必然選擇。

（二）創新街道社區管理體制改革，是增強社會治理實效的要求。社區是城市工作的基本單元和細胞，隨著城市管理重心下移，街道社區的城市管理和協調服務職能得到強化，已成為“小政府”、“大超市”，工作千頭萬緒。據不完全統計，2015年進入銀川城市社區的基本公共服務事項達到208項，涵蓋計生、綜治、司法、環境衛生等多項職能。雖然銀川市近幾年實行社區事項准入制，將社區基本公共服務縮減為28項，但由各部門壓給街道，街道又壓給社區承擔的公共服務事項仍然屢禁不止，社區的工作力量相對薄弱，難以承擔如此繁重的任務。以北京中路街道為例，街道辦事處原設置14個站辦所，財政供養人員50名，社區僅有5－9名社區工作者（居委會委員和網格員），形成了典型的“倒金字塔式”配比結構。街道機構臃腫，社區人少事多、疲於應付。

（三）創新街道社區管理體制改革，是加強居民自治功能的要求。社區是聚居在一定地域范圍內的居民和各類組織所組成的社會生活共同體。按照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規定，“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。“居民委員會根據居民居住狀況，按照便於居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內設立。”長期以來，我們誤把“社區”等同於居委會，弱化了社區的功能，同時居民委員會“體量”過大，自治功能不斷弱化，“行政化”傾向愈來愈嚴重。以北京中路街道為例，一般按3000戶左右劃分1個社區居委會。改革理順了社區和居民委員會的關系，把社區“劃大”、居民委員會“建小”，推行“一社多居”，強化街道黨工委對社區的領導核心，強化居委會的自治功能。

面對新形勢、新任務，2017年5月北京中路街道啟動實施了街道社區社會管理體制改革試點工作，著力探索城市基層黨建工作新途徑。

二、主要做法

按照“精街道、強社區、促服務”的總體思路，通過精簡組織機構、分流工作人員、下沉服務職能，對社區區域、組織機構、職能職責、社工人員等四個要素重新劃分和定位，將更多的人、財、物等資源投入到社區，著力構建起了基層組織建設和社區管理新體系。

（一）切實加強黨的領導。改革前，社區的黨建工作主要由街道黨工委統籌安排，隨著社區管理與服務的內容日趨增多、社區建設工作任務加重，社區黨建工作不自覺地被“邊緣化”，黨建工作與新形勢新任務要求存在一定差距。改革后，成立了3個社區黨委，直接負責統籌社區管轄區域內的黨的建設工作。社區黨委書記由區委選派副科級干部擔任，管理服務站站長和黨員居委會主任擔任社區黨委副書記﹔將社區管理服務站、居委會納入社區黨委領導，社區黨委成為統攬全局、領導社區建設和發展的核心，從組織上強化了社區黨建工作力量。通過定期召開會議共同討論研究社區內的重大事務，將黨委、管理服務站、居委會的工作任務統籌安排部署，保証了黨委對社區的領導，黨組織向心力凝聚力明顯增強。通過構建區域化黨建“大網格”，使黨組織延伸到單元、樓棟和商務樓宇及企業，形成了支部包片、黨小組包黨員、黨員包住戶的管理服務格局，消除了黨建工作空白點。

（二）優化設置組織機構。改革前，北京中路街道黨工委和辦事處分別作為金鳳區委和區政府的派出機構，直接下設社區黨組織和居委會。改革后，把原來內設的物業辦、環衛站、民生服務中心、計生站、勞保所、民政辦等14個站（辦、所）調整合並為3個，即黨政辦公室、社區事務監管協調辦公室、綜合辦公室。在社區，建立了“一委一站一居”三方聯動新型社區管理模式。“一委”即社區黨委﹔“一站”即社區管理服務站，下設黨員服務窗口、公共服務窗口、社會服務窗口、社會治理窗口，安排專人坐崗為居民提供服務。 “一居”即社區居委會，下設人民調解、治安保衛、公共衛生、計劃生育、群眾文化等5個工作委員會，組織機構設置更加全面、科學、合理。

（三）重新調整社區規模。改革前，街道按1500至3000戶不等對社區進行劃分。改革后，本著有利於社區資源整合，強化社區辦公與活動功能，方便居民辦事的原則，按照不低於5000戶的標准，對社區規模進行了合理調整與劃分，調整后的社區戶數最少達到3000戶左右，最大的達到6000∼7000戶。目前，已將原先6個社區合並為4個，進一步擴大了社區規模。同時，對全區4個社區“兩室”用房也進行了重新整合，擴充了社區辦公活動場所，設置完善了黨員活動室、網格員工作室及為居民提供文化活動的書畫、閱覽、培訓交流等多個功能室，凸顯了“小辦公、大服務”功能。

（四）合理分流工作人員。改革前，大量工作人員全部集中在街道，社區人員5∼9名不等。改革后，隨著街道機構的精簡，將年紀輕、文化高、素質好的街道人員分流下沉充實到社區工作站，配強社區工作力量，達到10∼15人。目前，街道領導職數由原來的平均6人減少到3人，工作人員由原來的平均50人調整為現在的14人左右，三分之二以上的機關干部下沉到各社區黨委和管理服務站，原行政或事業編制、職級和工資待遇不變。各社區黨委和管理服務站設書記、站長各1名，高配副科級，由區委選派，組織部管理。

（五）科學定位工作職能。改革前，街道承擔著大量的社會職能，具體任務都落到社區來完成。改革后，大批公共管理和服務職能下沉到社區，街道在黨工委的領導下，主要行使統籌規劃、資源協調、監督管理、指導服務和綜合治理的職能。社區黨委成為社區的領導核心，主要負責各種組織建設和統籌安排社區各項工作。社區管理服務站全面承接原來由社區居委會承擔的政府延伸到社區的公共管理與服務職能，主要負責社會保障、社會救助、社會治安、城市管理、勞動就業、醫療衛生、計劃生育、社會統計等與居民密切相關的具體工作。社區居委會回歸本位，主要負責組織開展居民自治活動，實現了自我管理、自我教育、自我監督和自我服務。建立了“三報告一評議一監督”制度，即“社區黨組織書記、社區管理服務站站長和社區居委會主任定期向社區居民代表大會報告工作，社區群眾定期評議社區管理服務站人員，社區組織和工作人員接受群眾監督”，評議結果作為績效考核的重要內容和干部選拔任用的重要依據，進一步倒逼了職能的發揮。

（六）全面提升服務質量。改革前，街道辦事處的工作幾乎涉及到政治、經濟、社會生活的方方面面，承擔行政管理和服務居民職能，諸多不同的工作任務集於一身，辦事環節多、節奏慢、效率低。改革后，大量服務事項下沉到社區，居民可以足不出戶的享受到一些服務事項，並且網格化管理覆蓋率為95%。加強黨委領導，推進服務載體區域化。在社區黨組織領導下，全面推行社區黨建工作聯席會、社區重大事項聽証會、社區事務評議會等制度，提升社區黨組織整合資源、統籌各方的能力和水平。簡化辦事程序，推進服務流程便捷化。積極與上級部門協調，通過下放審批權限、簡化工作流程、統一辦理標准，將過去由居委會、辦事處及政府各職能部門三級審核辦理的老年優待卡、生育服務証、退休認証等10項業務集中到社區一站式便民服務大廳，全面推行“一站辦結、委托代辦、首問責任”服務，讓群眾足不出社區就享受到便捷、高效的便民服務。推行網格化管理，推進服務內容精細化。推行社區管理服務站工作人員包網格，居委會委員包片區“AB崗”制度，形成了大小網格互補交叉結構，定期入戶走訪、收集梳理信息、協調解決問題，使服務覆蓋到每一個樓院、每一戶居民。搭建社區智慧平台，推進服務手段信息化。按照“智慧銀川”總體部署，社區工作人員通過手機、電腦運用微信公眾號和大數據平台，在社區、小區和居民之間建立數據共享和信息服務，隨時採集完善居民信息，及時掌握社情民意，有效提升了服務水平。

三、取得的成效

金鳳區北京中路街道社區管理體制改革試點工作開展以來，通過強化基層黨建、整合社區資源、下移管理重心、延伸服務功能、推進基層民主等措施，構建了社區黨委領導、社區管理服務站承載、社區居委會自治的新型社區管理體制，黨的建設得到了加強，政府服務實現了前移，居民群眾得到了實惠，“三社聯動”格局基本形成，社區自治取得了實效。

(一)城市基層黨建活力顯著提升。通過探索街道社區基層黨建的新路子，充分發揮社區黨委統攬全局、協調各方作用，聚焦黨組織建設、黨員管理、治理結構、服務群眾、工作職責、運行保障“六個標准化”，統籌推進非公企業、社會組織以及樓宇、街區、商圈等領域黨建工作，實現“三聯三共”：組織生活聯過、社區工作聯議、群眾意見聯辦，黨建共商、事務共管、難題共解，進一步深化了區域化大黨建工作格局，有效提升了城市基層黨建工作整體水平。社區黨委定期召開黨建聯席會、社區事務評議會等，共同討論研究社區內的重大事務，統籌推進非公企業、社會組織以及樓宇、商圈等領域黨建工作，強化黨建對基層治理的引領。如社區居民黨支部在每月開展“主題黨日+”活動時，提前將時間、地點和活動內容通知到轄區單位、非公企業和社會組織黨組織，各領域黨組織根據實際情況共同學習十九大精神，共同開展組織生活等，打開支部大門，促進單位、行業、企業黨建和街道社區黨建有效融合。實現了城市基層黨建從上層著力向基層著力、從局部推進向整體推進、從簡單粗放向精准發力、從各自封閉向共同參與的“轉變”，彌補了“條塊分割”而造成的“碎片化”，增強了社區黨組織的凝聚力和戰斗力，夯實了基層基礎戰斗堡壘。如自治區統計局黨組織定扶貧報紙、哈納斯黨組織定期為居民檢查天然氣、中國煙草黨組織開展為空巢老人志願服務、眾業造價公司黨組織負責人講黨課等。

(二)街道社區社會治理成效顯著提升。通過財政支出向社區傾斜，公共資源向社區整合，公共服務向社區延伸，打破“倒金字塔”型資源配比結構，街道工作人員由原先坐鎮“指揮員”變成社區一線“戰斗員”，結合數據信息、網格管理服務、“智慧金鳳”平台等，有效發揮社區在強化政府公共服務、健全社會服務體系、解決社會突出問題、化解社會矛盾糾紛、維護社會和諧穩定等方面的積極作用。通過一站辦結、委托代辦等以“菜單”形式直接為社區居民辦理有關社會保障、社會救助、社會治安、醫療衛生、計劃生育等8類35項政府公共管理和服務事項，減少了原來辦事的環節，方便了群眾辦事。網格員建立住戶基礎信息卡，做到了“四清”（即家庭情況清、人員類別清、區域設施清、隱患矛盾清），對網格內的基本情況了如指掌，使居民的服務需求、訴求表達更加直接，做到了“小事不出社區、大事不出街道”，也化解了一批具有傾向性、苗頭性的矛盾糾紛，提升了社會治理的及時性、針對性和有效性。

（三）社區居委會自治能力顯著提升。按照“一委一站一居”或“一委一站兩居”的模式整合居委會區域，推動居委會工作和行政職能有效剝離，不再承擔政府性工作事項，居委會隻開展以居民會議、民主評議為主要內容的民主決策和民主監督，逐步從政府的“發言人”轉變為居民的“代言人”。同時根據居民需求，組織開展各類志願服務、培育壯大社會組織、開展文藝演出、助老助殘、糾紛調解等服務，進一步發揮居委會在維護社會穩定、化解社會矛盾方面的積極作用，推動居委會回歸本位，依法履行自治職能。如組織業委會選舉、開居民低保評議會等。

四、經驗與啟示

（一）要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿街道社區管理體制改革的一條紅線，積極探索黨建引領基層治理的有效路徑。隨著經濟社會的快速發展，傳統社會管理方式面臨挑戰，迫切需要基層黨組織充分發揮推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的戰斗堡壘作用。社區是城市基層社會治理的重心，社區黨組織是黨在城市工作最堅實的力量支撐。在街道社區管理體制改革中，隻有抓住基層黨建這個綱，其他改革才能綱舉目張。在改革實踐中，我們把加強和改善基層黨的建設貫穿於管理體制改革的各方面和全過程,推動基層黨建實現“四個轉變”：從上層著力向基層著力轉變，從局部推進向整體推進轉變，從各自封閉向共同參與轉變，從簡單粗放向精准發力轉變，達到加強統籌、上下聯動、力量下沉、全面覆蓋、落實落細的效果。

（二）要把街道社區管理體制改革納入城市管理體制改革，強化頂層設計，整合各方力量，統籌穩步推進。街道社區是城市的基本單元，其管理體制運行是否順暢，直接與城市管理水平息息相關。推行街道社區管理體制改革，要把街道社區作為城市的一個“網格”，引入“城市網格化管理”理念，納入城市管理體制改革進行規劃設計，防止就街道社區改革搞改革，避免出現在城市管理中“你管、我管，大家都管，最后誰都管不好”“職能交叉、多頭管理”等老問題在新機制中的反復。規劃設計中，要注重理順市、區城市管理部門和城市網格（街道社區）的“條條”關系，處理好城市網格（街道社區）和轄區各類組織的“塊塊”關系，充分發揮街道社區黨組織在城市管理服務、凝聚居民群眾、化解社會矛盾、構建和諧社區、推動城市經濟社會發展中的作用。

（三）要強化街道社區兩級黨組織引領基層治理功能和居委會的自治功能，建立完善共商、共建、共治、共享的聯動機制。街道社區黨組織是城市基層黨建的核心，中組部在全國城市基層黨建工作經驗交流座談會上賦予了街道社區黨組織引領基層治理的新功能。在創新街道社區管理體制改革中，要把街道社區黨組織作為黨在城市的執政基礎，既要解決好下達“過河”任務，又要解決好“橋”和“船”的問題，特別要賦予其統籌協調“城市網格”內人、財、物的權限，賦予其統籌協調“城市網格”內機關事業單位、非公經濟組織、社會組織共同參與城市管理的職責，讓共建成為聯結網格內各領域黨組織的“軸心”。在強化社區黨組織統籌協調功能的基礎上，要正確區分社區（區域概念范疇）和居委會（組織概念范疇）兩個不同概念，強化居委會自治組織“自我管理、自我教育、自我監督”職能，避免出現以社區代替居委會，弱化居委會的自治功能﹔以居委會代替社區，弱化社區統籌協調功能“雙弱化”現象。

（四）要堅持重心下移、力量下沉，突破現行街道社區管理體制，優化街道、社區和居委會的組織設置。上面千條線，下面一根針。城市管理越向下，越需要堅實的力量支撐。現行資源配置中街道強、社區弱，這種倒金字塔式組織設置結構已不符合城市管理需要。創新街道管理體制改革，要以“一個城市=N個城市網格（街道）”﹔“一個城市網絡（街道）＝N個社區（按小區劃分）”﹔“一個社區＝N個居委會（按樓院劃分）”總體設計思路，形成無間隙的網狀管理模式。同時，要調轉街道和社區的資源配置，在保証街道辦事處滿足統籌協調功能的前提下，整合街道辦事處的內設工作機構，採取街道機關干部“倒蹲點”的方式，向社區黨組織分流人員，減少街道管理層級，建立緊湊、干練的“扁平化”組織結構，實現提高街道統籌協調工作時效、充實社區力量配置的雙重效果。在社區黨組織的領導下，按照便於居民自我管理、自我服務、自我監督的原則，科學設立居委會，人員通過民選產生，享受生活補貼，依法履行《城市居民委員會自治法》的職責。

（五）要整合轄區資源和力量，創新政府提供公共服務方式，積極回應群眾對美好生活的向往。街道社區管理體制改革，最終目的是提高服務居民和社區各類組織的能力，滿足居民和各類組織日益增長的多元化需求。創新社區管理體制改革，要解決街道市民服務中心、社區便民服務站兩級服務機構力量分散、權限不對稱的問題，整合組建社區服務中心，借助智慧城市建設，打通市、縣（市）區、社區服務中心信息壁壘，構建共享共用、互為補充的“零距離”服務圈。要以“開放式服務”理念，鼓勵和支持街道社區面向城市網格內各類組織、城市網格內各類組織面向居民開放服務資源，增強居民和各類組織的歸屬感。各級政府要培育發展生活服務類、文體活動類等社會組織，鼓勵支持各類社會組織進社區，加大向社會組織購買服務力度，以社會組織提供的專業化服務，替代社區黨組織和居委會提供的“簡單服務”，提高服務能力和水平。

五、評論與探討

隨著街道社區改革試點工作的有序推進，下一步我們將深入貫徹落實自治區、銀川市有關決策部署，扎實推進街道社區管理體制改革工作，深入總結梳理可復制、可推廣的改革經驗，為區市街道社區管理體制改革趟出新路子、培樹好典型，全面提升城市基層黨建工作水平。

（一）堅持黨建引領。把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿街道社區管理體制改革的一條紅線，積極探索黨建引領基層治理的有效路徑。

（二）堅持統籌推進。把街道社區管理體制改革納入城市管理體制改革，強化頂層設計，整合各方力量，統籌穩步推進，防止就街道社區改革搞改革，避免出現在城市管理中“職能交叉、多頭管理”等老問題在新機制中再次出現。

（三）堅持上下聯動。強化街道社區兩級黨組織引領基層治理功能和居委會的自治功能，堅持重心下移、力量下沉，突破現行街道社區管理體制，優化街道、社區和居委會的組織設置，建立完善共商、共建、共治、共享的聯動機制。

(四)堅持提升服務。解決街道市民服務中心、社區便民服務站兩級服務機構力量分散、權限不對稱等問題，進一步整合轄區資源和力量，創新政府提供公共服務的方式，積極回應群眾對美好生活的向往，構建共享共用、互為補充的“零距離”服務圈。