浙江省台州市路橋區：打造“城市會客廳” 破解中小城市基層治理難題

一、案例背景

路橋區作為台州市主城區，地處浙江東部沿海，是改革開放的先發區和經濟強區，在全國綜合實力百強市轄區中排名第47位，全區人均GDP即將突破2萬美元。路橋區下轄6個街道辦事處22個社區，共有非公企業1.5萬余家、社會組織434家、超億元以上市場22家，常駐人口62.7萬人、外來人口27.0萬人。隨著路橋城市化進程的加速，城區街道日漸成為地區生活的承載點、城市主體的集聚點和矛盾糾紛的交匯點。中小城市特有的“城市病”成為影響城市發展，尤其是制約城市治理的頑症痼疾，具體有三個方面：

（一）村社建制並存“融合難”，城市治理缺乏“一錘定音”的領導核心。在城市化推進中，村改社區是其中的顯著標志。相比北京、上海、廣州等一線城市經過較為徹底的村改社區，建立現代化城市社區，中小城市社區還處於農村社區向城市社區發展的過渡階段。這一階段的鮮明特征就是行政村和社區建制並存。以台州市路橋區為例，該區街道社區中村社建制並存的有15個，佔比68.2%。而由於村社地位相當、領導地位難明確，職能交融、工作責任難厘清，村社之間摩擦矛盾不斷。據統計，路橋區建制並存村社中，相處和諧、配合默契的村社有8對，佔53.3%。近年來，隨著流動人口管理、消防安全整治等城市治理工作問責力度的不斷加大，村社工作推脫、矛盾糾紛呈明顯上升趨勢，如該區桐嶼街道今年1-8月因城市治理工作不力被問責的村社共7個，其中存在村社矛盾的佔42.9%。

（二）行業主體分散“聯動難”，城市治理缺乏“一呼百應”的工作氛圍。相比一線城市，中小城市經濟社會發展雖然達到一定水平，但總體而言行業主體仍停留在“各自為戰”的發展狀態，行業管理不夠精細、工作指導有欠深入、黨的建設存在短板。以路橋區為例，截至2018年年初，該區民個協雖已實現個體工商戶、民營企業全覆蓋，但管理粗放、力不從心，分行業統籌管理存在明顯空白。這些現狀對城市治理產生了直接影響。截至年初，主城區76家專業市場單建黨組織僅有11.8%﹔30人以上企業中，建立黨組織的僅佔43%，而更深層面，城市主體溝通聯動效率低，企業承擔社會責任，尤其是參與城市治理的願望普遍不高。2018年以來共有390余家企業因消防安全、環境污染、違章建筑等原因被責令停業整改﹔在創建國家文明城市期間，僅有19.7%的企業主動參與城市治理。

（三）群體素質偏低“共建難”，城市治理缺乏“一馬當先”的社會力量。城市人群綜合素質偏低也是中小城市與一線城市的本質區別之一。本地人口方面，盡管高等教育普及程度不斷提高，而受到一線城市人才虹吸效應影響，二線城市人群整體素質並未得到明顯改變。如路橋區每年返鄉創業就業大學生比例僅為9%。另據統計，當前路橋區城市社區黨員大學本科以上學歷佔比18.5%，與一線城市相比存在明顯差距。外來人口方面，受高等教育資源缺失、產業鏈低端等因素影響，中小城市外來人口絕大多數集聚在勞動力密集行業。據統計，路橋區外來人口中大專以上學歷僅佔5.36%。2018年以來刑事案件中，68.3%涉及外來人口﹔火災事故中，77.2%涉及外來人口出租私房。群體素質偏低直接體現在社會治理力量缺失。以治安巡防為例，路橋區參與巡防工作群體基本局限在社區聯防隊員和黨員，群眾參與率不足13%。

二、主要做法

（一）堅持“大黨委”理念打造“城市會客廳”聯動平台，推動共治資源廣泛聚合。突出社區在城市治理中的核心地位，打造“城市會客廳”平台，全方位聚合村社、兩新、機關、新興領域黨組織力量，構建城市基層共建共治工作格局。一是建體系，明確核心。成立隸屬於街道黨工委的社區“大黨委”，由街道副科級黨工委委員兼任黨委書記、社區黨組織書記兼任專職副書記、村黨組織書記兼任副書記。在社區大黨委下設立“城市會客廳”，負責“大黨委”日常運行管理，切實突出社區的核心地位，形成“大黨委”工作掌控力。二是抓覆蓋，全面聯動。將區域內各黨組織，包括村社黨組織、兩新黨組織、機關企事業單位黨組織等納入社區“大黨委”統一領導。建立“周輪值、月例會、季活動、年述職”制度，確保“城市會客廳”實體化運行。三是強參與，深度共建。建立“城市會客廳”議事會議制度，根據社會治理工作需要，明確轄區內重點領域、重點單位黨組織書記擔任議事會議成員，所有黨組織書記均列席參加議事會議。如該區路橋街道根據“一社一市場”的實際情況，明確各市場黨組織書記擔任議事會成員﹔路北街道針對轄區商務樓宇眾多的實際情況，明確樓宇黨建綜合體書記擔任議事會成員。

（二）堅持“大網格”模式構建“城市會客廳”工作基底，推動共治力量深度下沉。整合城市各層面共治力量，創新黨員微格模式，讓城市黨員群眾成為“城市會客廳”在一線的“紅色崗哨”，切實推動城市治理向末梢延伸。一是注重精細化，推動微格建設全面覆蓋。優化完善黨員聯系戶制度，結合城市不同領域實際情況，劃分黨員微格，每一個微格至少配備1名黨員微格員和1名群眾兼職微格員。如在居民住宅區，根據黨員居民分布和民情管控難度等情況，按照“就近、就親、就便”原則，劃分微格﹔在商圈市場，根據經營門類、黨員經營戶數量，劃分微格。目前，全區共建立城市治理微格2919個，參與黨員3081名。二是注重功能化，推動微格管理重點突出。聚焦城市基層治理重點、難點群體，探索功能化微格建設。如針對流動人口管理難題，在流動人口居住聚集地建立新居民黨員微格318個，吸收流動人口黨員391名，全力推動“以外管外”﹔針對老齡化問題嚴重的老舊小區，建立“五老”黨員微格（老黨員、老專家、老教師、老戰士、老模范），目前共有242名老黨員擔任微格員，有效實現“以老助老”。三是注重專業化，推動微格服務精准高效。充分發揮城市各行業黨員專業能力，積極組建專業化黨員管理服務隊伍。如聯合轄區派出所，建立警官服務隊，開展治安巡防、防盜講座等活動﹔聯合轄區律師事務所，建立律師服務隊，開展義務調解和法律咨詢服務等活動。截至目前，共開展各類講座213場，調解矛盾糾紛511件，開展治安巡防1.2萬人次。

（三）堅持“大數據”思維打通“城市會客廳”信息渠道，推動共治輿情高效處置。將互聯網、大數據理念引入“城市會客廳”建設，打造城市治理綜合平台。一是升級硬件，全面排布“移動探頭”。對標城市治理需求，將原有的“黨建民情通”APP進行系統升級，植入城市治理問題攝錄上報、通報在線收看等功能。要求黨員微格員、兼職微格員，第一時間將掌握的矛盾糾紛、安全隱患、群眾訴求錄入並上報。“城市會客廳”按照“信息收集、分流交辦、完結督辦、信息反饋”的流程進行綜合處置。“黨建民情通”推行以來，全區城市治理信息上報數量增長達54倍。二是整合信息，精細繪制“治理雲圖”。加大資金、技術投入，推動“黨建民情通”與平安通、流管通、食安通等平台互聯互通，實現信息整合共享。在此基礎上，依托“百曉民情圖”“百曉水系圖”等城市基層治理基礎檔案，綜合利用上報的海量綜治信息數據庫，進一步繪制城市治理雲圖，推動可視化數據管理，實現城市形勢智能分析評估。三是聯動處置，著力推動“一線破難”。制定格情分類分級處置辦法，推行“三會”制度：建立微格協調會，重點協商解決微格內一般性事務﹔建立“城市會客廳”議事會，重點協調解決區域性、普遍性問題﹔建立街道聯席會，重點聯合解決重大或突發性事件。截至目前，依托“三會”共解決各類城市治理問題502件。如路橋街道城中村改建工作中，依托“城市會客廳議事會”，120小時內解決各類矛盾糾紛52件，化解信訪苗頭11件，推動區塊100%簽約。

（四）堅持“大考評”機制強化“城市會客廳”成員管理，推動共治氛圍全面營造。按照權責對等、利責統一原則，構建“一榮俱榮、一損俱損”利益共同體。一是全方位明責。制定出台“城市治理責任落實和追究辦法”，明確“城市會客廳”各主體責任。如微格員對本微格巡查走訪、信息採集、信息上報工作負主要責任，議事會議成員對本單位、本領域基層治理工作負主要責任等。採取經濟挂鉤、組織處理和紀律問責等多種方式，確保問責瞄准痛點。如微格員履職不到位，明確將黨員組織關系遷入黨性教育支部﹔社區發生城市治理事故，主職干部和非主職干部按比例扣除績效報酬。二是多手段激勵。個人層面，實施“雙向進入”培養模式，將優秀兼職“網格員”優先發展為黨員﹔優秀“網格員”優先列為“大黨委”委員和“城市會客廳”議事會議成員。組織層面，針對村社和兩新組織，將城市治理考核作為優秀基層黨組織評選的重要參考，並優先納入黨建示范點創建名單﹔針對機關單位，將社會治理考核納入“滿意機關”評比計分項目。三是深層次保障。全面落實黨費返還等優惠政策，每個“城市會客廳”專門劃撥20萬元專項經費用於城市治理工作，區級層面每年統一對表現突出的“微格員”給予適當津貼補助。此外，進一步加強政策傾斜，將“城市會客廳”建設優先納入“一事一議”等獎補項目。截至目前，共完成19個“城市會客廳”建設，補助資金1450萬元。

三、成效與反響

路橋打造“城市會客廳”破解城市治理難題的做法得到基層群眾、各級領導和社會各界的一致好評。具體有三個方面成效：

（一）將原先政府主導的治理方式變為全民動員，構建了“黨員帶頭、全民參與”的協同化治理格局。“城市會客廳”改變了“多數人看、少數人干”的傳統行政手段治理模式，以黨建為紐帶把街道社區、駐區單位、各個行業和各個領域黨員力量統籌整合起來，把城市各層面群眾發動起來，走共駐共建、共治共享的大治理路子，真正實現了組織優勢、治理資源、服務功能最大化。截至8月份，全區參與城市治理黨員、群眾人次分別同比增長128.2%和269.3%﹔主城區治安、盜竊、“兩搶”接警數分別同比下降5.1%、13.8%和54.7%﹔安全事故、火災事故分別同比下降50%和56.3%。

（二）將原先孤立單一的信息孤島變為信息大陸，構建了“互通互聯、智能高效”的數據化治理格局。“城市會客廳”依托大數據手段，將原先孤立的條線信息通過“黨建民情通”實現了“採集、整理、分流、處置、反饋、督查”的有效統一，破解了長期以來條線上“信息孤島、數據休眠”問題，真正推動城市基層治理數據化、智能化發展。截至8月份，全區共上報各類基層治理信息216萬條，列全省第一，根據上報信息，發現流動人口違法犯罪線索417條，協助破案371起。

（三）將原先層層遞交的矛盾處置變為源頭下移，構建了“就地了事、事不出格”的扁平化治理格局。“城市會客廳”以“網格管理”為基底，下沉黨員、發動群眾，打造了“人熟、地熟、情況熟”的“熟人社會”治理。同時，依托聯動處置機制，形成了問題介入早、矛盾化解快的治理新模式。目前，主城區95%以上治理隱患在“城市會客廳”層面得到了解決。如“四小車”專項整治中，發揮“微格員”熟悉情況優勢，實現所有問題、矛盾、糾紛一線解決，僅用一周就平穩高效完成全區“四小車”退運“清零”。

四、經驗與啟示

（一）城市治理必須堅持實事求是，以破解實際問題為“本”。城市治理工作各地面臨的情況不盡相同。必須要實事求是，根據城市的發展階段、突出矛盾、問題短板，系統謀劃、針對施策，從根本上破除各種不利於形成城市治理新格局的“路障”和“瓶頸”。

（二）城市治理必須堅持黨建引領，以發揮組織作用為“魂”。要把全面加強黨對城市工作的領導貫穿始終，結合實際，優化城市基層組織體系，以黨建引領構建城市組織共建共享、黨員干部帶頭垂范、基層群眾積極參與、開放融合、齊抓共管的城市治理工作格局。

（三）城市治理必須堅持解放思想，以創新模式機制為“核”。要善於打破傳統城市治理的慣性思維，以契合城市主體需求的組織形式、適應基層治理形勢的工作模式、滿足黨群價值實現的激勵方式為基本遵循，創新城市治理模式機制，切實打造現代化城市治理工作體系。

（四）城市治理必須堅持群眾滿意，以群眾所需所盼為“根”。要把群眾需求作為城市治理的出發點和切入點，推動形成“優化城市治理服務群眾、凝聚群眾”到“發動群眾、帶領群眾參與城市治理”的良性循環，真正以群眾需要的城市治理增強群眾獲得感和幸福感。

五、探討與評論

審視路橋城市治理工作，具體有三個特點：首先是格局大，路橋探索不僅局限在一街一域一區，而是以路橋為例，聚焦城市治理難題、探索工作方法路徑，進而延伸到同類中小城市，為其提供參考和范本﹔其次是理念新，以共建共享的大黨建思維，打造“城市會客廳”載體，整合區域黨建資源，打通領域治理邊界，營造了區街統領、行業引領、區域融合、上下聯動的工作氛圍﹔再者是路徑實，以黨員微格為抓手，形成了“隊伍下沉、信息收集、問題處置、考評激勵”全鏈式一體化工作體系，從根本上滿足了群眾城市治理需求。綜上，路橋打造“城市會客廳”破解城市治理難題的做法值得學習、借鑒、推廣。