江西大余縣：建立“一體四翼、五共聯動”新模式 助推城市基層黨建融合共贏

一、背景與起因

隨著經濟社會改革的不斷深入，城市也不斷發展壯大，城市社區不僅成為城市新的經濟增長點、各項工作的承接點，也逐步成為社情民意的集中反映點、社會穩定的保障點，城市的服務對象、工作內容、組織方式等發生了深刻的變化，居民日益增長的美好生活需要和城市不平衡不充分的發展之間的矛盾凸顯出來，對城市基層黨建尤其是黨組織發揮凝聚人心、創新管理、服務群眾、促進和諧提出了新的要求和挑戰。江西省大余縣地處江西南大門，總面積1368平方公裡，總人口31萬，其中城鎮面積104平方公裡，有10個城市社區，總戶數1.6萬戶，人口6.2萬，駐區單位92家，非公企業5個，社會組織9個，商務樓宇9棟，商圈市場7個，居民小區31個，社區黨員864人。近年來，大余縣積極探索城市基層黨建的新路子新方法，經多次深入調研，發現推進城市基層黨建還有種種隱憂和困擾。一是城市更大了，服務群眾距離變遠。最大的社區有1.3萬居民，社區干部9名，最小的社區有1600多居民，社區干部5名，居民小組形同虛設，人少事多無報酬待遇，與群眾靠不近、貼不緊，無法實現主動服務。二是社會更多元，各方利益力量變散。現在村居交錯，城市中有機關事業單位、非公企業和社會組織、各類團體，階層分化，訴求多元，但城市基層黨組織設置不合理，黨的組織和工作“兩個覆蓋”不夠充分有效，社區黨組織存在“小馬拉大車”問題，協調各方利益矛盾時往往是孤軍奮戰，常陷入前后夾擊的困境。三是黨員更多了，先鋒作用發揮變弱。隨著近年來國有礦山企業轉制地方、大學生畢業和退伍軍人回原籍地，社區管理的黨員大幅增加，但這些黨員的認同感、歸屬感不高，引領改革發展、和諧共建等作用發揮不好，合力不足，黨員和組織優勢都轉化不夠。

二、做法與經過

為認真貫徹黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，落實全國城市基層黨建工作座談會精神和省市有關要求，針對推進城市基層黨建存在的種種情況和問題，大余縣積極推動構建形成以社區黨工委為核心、社區黨組織為基礎、駐區單位黨組織、新興領域黨組織和全體黨員同駐共建的全域黨建“一體四翼”協同格局，服務發展、服務民生，服務群眾、服務基層黨員，引導組織共建、資源共享、隊伍共管、活動共融、事務共治等“五共聯建”，統籌推進社會治理“橫向到邊、縱向到底、縱橫交錯、互動共治”，力爭形成黨建引領堅強有力、管理運行標准規范、黨員群眾共治共享、社會各界積極參與、基層黨建嚴格規范的城市基層黨建和社會治理新格局，實現黨建工作與中心工作、城市建設相融相促，為城市改革發展厚植根基、凝聚力量。

1.一體四翼，構建全域黨建協同格局。

一是完善領導體系。縣級層面，縣委成立城市基層黨建工作領導小組，建立城市基層黨建工作聯席會議制度，縣委組織部、縣委宣傳部（文明辦）、縣民政局、南安鎮、縣社區黨（工）委共21個部門和單位參加城市基層黨建聯席會議，定期對城市基層黨建工作進行研究謀劃、分析研判、督促落實，對社區和各單位、行業、領域黨建工作同謀劃、同部署、同推進、同落實。社區黨工委層面，理順城市基層黨建工作領導體制，設立社區黨工委和社區管理委員會，管轄城區10個社區，縱向構建縣、工委（管委會）、社區三級領導體系，橫向構建工委（管委會）、社區、居民小區三級聯動體系。社區層面，成立有4個黨委、2個黨總支和4個黨支部，由社區黨組織牽頭，在抓好黨組織自身建設的同時，聯系和協調55個共駐共建單位共同抓好城市基層黨建工作各項任務落實。

二是完善組織體系。縣級社區黨工委履行主體責任，充分發揮在區域化黨建工作中的統籌協調功能，通過整合各方資源，搭建平台，著力推動黨工委、社區、小區、駐區單位、新興領域黨組織多元共建，構建同駐共建新格局。城市基層黨建工作聯席會議吸收駐社區有關部門單位、新興領域黨組織相關同志參加，統籌推動城市基層黨建工作，一般每季度召開一次會議。在園區、商圈、樓宇推行建立“區域型”黨組織14個，在市場緊密型企業、互聯網企業、行業組織中推廣建立“產業型”黨組織4個，在外出務工流動黨員中建立“網絡型”黨組織6個，大力推進黨在新興領域的組織覆蓋和工作覆蓋。

三是完善運行機制。社區黨組織履行具體責任，准確掌握和對接服務需求，定期組織黨員開展活動，聯系服務群眾。社區“大黨委”（大黨總支）吸收駐社區民警、業委會、物業公司及相關單位的黨組織負責同志和黨員等參加，就社區公共事務開展民主協商，一般每季度召開一次會議。建立並完善“社區黨委（黨總支）—小區（網格）黨支部—樓棟（樓組）黨小組”三級架構，推選業委會的黨員負責人、在職或退休黨員領導干部擔任書記，安排社區工作者黨員擔任兼職副書記或兼職委員，吸收小區在職、退休、流動黨員參加，引導小區黨支部成員和業委會黨員負責人交叉任職，直接聯系服務小區黨員群眾。

2.五共聯動，統籌推進社會治理創新。

一是組織共建。按照“就近就便、相對均衡”的原則，為每個社區合理安排5－6個機關事業單位和100名左右黨員與社區黨組織結對共建，探索區域化黨組織融合、加強黨員雙向管理等有效方式，推動社區與駐區單位黨組織之間、黨員之間聯系互動、共建互補。結對共建單位應與社區簽訂共建協議，結對共建單位黨員與社區簽訂志願服務協議，明確定期召開工作例會、提供經費資助、解決實際困難、為社區辦實事好事、志願服務內容等共建事項。

二是資源共享。整合搭建以社區黨建服務中心為主陣地、駐區單位相配套，開放式、共享型、融合性的城市基層黨建活動平台，推動街道社區黨組織與駐區單位黨組織共享聯建。加強信息溝通，經常走訪交流，及時通報情況，促進工作協調。開放活動陣地，推動區域內各單位相互開放黨建、教育、文化、體育等陣地場所，打造“一陣地多功能”群團工作新平台，最大限度發揮現有陣地作用。開展雙向認領，互相提供資源清單和需求清單，社區為駐區單位提供區域性便利資源，駐區單位以認領項目形式參與區域化黨建。

三是隊伍共管。推行黨員志願服務“時間銀行”模式，大力推進機關事業單位在職黨員社區報到開展志願服務，每年至少參加一次社區黨組織生活、與社區干部進行一次座談、開展一次社區調研，認領一個“微心願”、當一天社區志願者。建立健全在職黨員社區報到情況登記制度，把社區表現情況納入參加社區報到黨員民主評議和年度考核的重要內容，社區黨組織和共建單位黨組織開展民主評議黨員工作，雙向邀請對方的黨員代表列席，聽取評議意見。同時，探索強化社區黨組織在干部考察中的監督職能，凡擬提拔重用的科級干部都征求所居住社區的意見。

四是活動共融。社區採取面向社會公開征集黨員建議等辦法，確定黨內工作和黨組織活動主題，在開展活動前，將活動主題、內容、時間、地點等向社會公布，廣泛吸引共建單位黨組織和黨員參加，調動黨組織和黨員參與的內在動力。鼓勵共建單位和社區黨組織共上黨課，同過“黨員活動日”，聯合開展各類服務活動。推行社區黨組織和機關事業單位黨組織開展活動雙向通報制度。

五是事務共治。結合在職黨員進社區活動，向居民廣泛征集微心願，開展微服務、微公益。成立社區共建理事會、樓棟自治管理小組、商家自治聯盟等“微自治”組織，發揮溝通聯絡、矛盾調解、活動組織等作用，提升居民公共參與意識，逐步提升基層群眾自治水平。開展組團式服務，推動社區黨組織整合駐區單位力量、專業社會組織、社工義工力量等，組成相對固定、各具特色的服務團隊。

3.常態引領，不斷完善規范基礎保障。

一是明確主要職責。依據社區工作事項清單建立社區工作事項准入制度，應當由基層政府履行的法定職責，不再要求社區居民委員會承擔，不再將社區居民委員會作為行政執法、拆遷拆違、環境整治、城市管理、招商引資等事項的責任主體，全面清理政府各職能部門要求社區居民委員會出具的各類証明。實行社區管委會統一對社區工作進行綜合考核評比，各職能部門不再單獨組織考核評比活動，取消了對社區工作的“一票否決”事項。

二是加強財政保障。落實“權隨責走”“費隨事轉”，確保城市基層黨建年度工作經費足額到位，保障每個社區工作經費不少於5萬元、服務群眾專項經費不少於5萬元。在保障社區“兩委”成員報酬基礎上，縣委統籌各類資金，涉及社區的支持政策和相關項目、資金捆綁打包，直接由社區黨組織負責落實。共駐共建單位每年向與共建的社區提供不少於5000元作為社區建設和服務群眾經費。

三是拓展組織陣地。切實落實社區綜合服務設施，在樓盤建設、棚戶區改造、征地拆遷過程中統籌考慮、全面解決了8個社區黨組織無固定活動場所或社區黨組織活動場所面積狹小問題。通過優化整合社區現有辦公場所、綜合服務設施，按照“辦公場所面積最小化、服務場所面積最大化”的要求，強化服務群眾功能，同步推進社區黨組織活動場所建設標准化、規范化。同時，社區黨工委設立綜合性、區域性黨建服務中心（即縣級社區綜合服務中心），社區建立獨立或相對集中的黨群服務站，小區建立小型、相對分散的黨群之家，打造成為整合區域黨建資源、展示黨建活動和黨員風採以及開展組織關系接轉、政策咨詢、民主議事、教育培訓等黨建工作聯系服務黨員群眾的主陣地。

四是加強干部隊伍建設。從建立完善選配、教育、管理和激勵機制入手，加強社區干部隊伍建設。第一，推進社區黨建“層級管理”模式，將社區黨建工作列入鄉鎮目標管理崗位責任制，每年年終進行考核考評，落實基層黨建工作責任制。第二，鼓勵復員退伍軍人、大學畢業生、縣鄉機關和企事業單位退居二線的黨員干部回社區工作，優化社區干部人員結構。2015年以來，全縣共向社會公開選聘社區干部23人，社區居委會干部由原來的平均3-5人增加到5-9人。第三，推行社區班子任期目標責任制度，社區干部實行崗位目標績效考核管理，推行年底述職評議制度，對獲考核優秀、群眾公認的5名社區黨組織書記、主任優先選聘為鄉鎮事業單位工作人員。第四，依托縣委黨校、農民培訓學院和黨員創業基地，對所有社區干部每年進行至少24課時的黨建知識、業務知識培訓，切實提高他們貫徹執行政策、服務居民、化解矛盾糾紛和加強自身建設的能力和水平。

三、成效與反響

通過推進城市基層黨建，不僅激發了機關、國企、中小學校、“兩新”等駐社區單位黨組織的黨建活力，讓他們可以密切聯系群眾、為群眾提供志願服務，同時通過構建黨建帶群建的模式，也充分調動了各類群團參與，實踐了“全域化”的黨建理念，營造了同心協力、齊抓共管黨建的良好氛圍。在加強黨的建設、服務社區群眾、破解基層治理難題、創建全國文明城市中的核心領導作用顯著增強，基層黨組織的凝聚力和戰斗力進一步提高。

1.基層黨組織組織力大力提升。一方面，強化了基層黨組織在領導社會各項事業發展中的核心地位。通過推行城市基層黨建，以“全域化”黨建理念為指導，以社區黨組織為基礎，統籌駐社區單位黨組織、新興領域黨組織和全體黨員的力量，按照“組織共建、資源共享、隊伍共管、活動共融、事務共治”等“五共聯建”的模式，打破了社區黨組織以往的“人情式”、“化緣室”等傳統型的“共駐共建”關系，樹立全縣上下黨建資源“一盤棋”，實現了黨建資源跨行業、跨區域、跨部門的最優配置，形成了黨建引領堅強有力、黨員群眾共治共享、社會各界積極參與的城市基層黨建和社會治理新格局。另一方面，強化了基層黨員的教育管理。通過加強城市基層黨建工作，積極推動機關、國企、學校、“兩新”組織黨員參與社區服務，參與共駐共建社區的組織生活。今年以來，縣人民醫院黨支部、縣婦幼保健院黨支部深入10個城市社區開展“黨員志願者愛心義診”活動，累計義診2321人次，解決群眾問題850余個。近年來，大余縣流動黨員東莞支部利用端午、中秋、“七一”等節假日，組織返鄉黨員深入社區開展“愛在行動，為愛奔走”、“護蕾暖心”等愛心活動，為28名貧困學生和孤兒捐助善款12.6萬元。

2.基層黨組織溝通協調機制進一步完善。通過城市基層黨建將駐社區的黨組織有機聯合起來，打破以往社區內各黨組織“各自為政”、“老死不相往來”的壁壘，實現了“縱橫交錯、左右貫通、互動共治”的良好溝通局面。一是建立了城市基層黨建聯席會議制度。縣委成立了城市基層黨建工作領導小組，建立了城市基層黨建工作聯系會議制度，定期對城市基層黨建工作進行研究謀劃、分析研判、督促落實，對駐社區和各單位、行業、領域黨建工作同謀劃、同部署、同推進、同落實。各社區黨組織建立城市基層黨建聯系會議制度，共駐共建單位積極參與，並邀請工、青、婦等群眾組織代表參加，共同商議社區黨建和社會事務，促進了黨組織力量統籌和溝通常態化。二是建立兼職副書記、委員制度。從社區共駐共建的單位中，選派工作扎實的黨員領導干部擔任社區副書記或兼職委員，目前共選派了兼職副書記10人，兼職委員50人。三是實施黨員縣領導挂點聯系社區制度。黨員縣領導分別挂點聯系1個社區，挂點縣領導每月至少2次到所聯系的社區了解具體情況，幫助分析問題，解決聯系點社區、居民遇到的困難，實現力量和資源的精准對接，大幅提高基層治理能力。

3.基層黨組織服務水平進一步提升。一是黨員志願服務開展有聲有色。以社區老黨員、離退休黨員和機關企事業單位在職黨員為骨干，組建了14個黨員志願服務隊，擁有黨員志願者2120余人，定期開展環境整治、矛盾糾紛調解、鄉風文明宣傳、創建全國文明城市、扶貧幫困等各項志願服務，進一步提升了社區黨組織服務群眾的能力。同時，推行黨員志願服務“時間銀行”模式，黨員志願者根據自己的專業特長和意願認領服務崗位，通過愛心結對、扶貧幫困、便民服務等方式為社區居民提供“一對一”服務，由社區黨組織聘請的黨員志願者通過系統記錄服務時間，以時間幣的方式存在時間銀行。當自己遇到困難需要幫助時支取“被服務時間”，由社區黨組織安排專業化的志願者前往幫助。結合在職黨員到社區報到活動，對接解決問題1235個，不斷提升基層黨組織組織力，進一步激發了黨員志願服務的主動性和創造性。二是結對共建能力得到增強。安排了55個機關企事業單位與10個社區結對共建，探索區域化黨組織融合、加強黨員雙向管理等有效方式，推動社區與駐區黨委黨組織之間、黨員之間互動、共建互補。比如：石橋下街社區黨委在大余中學黨支部、南安中學黨支部等的大力支持下，推進“黨建+傳統文化”，打造“雨花台國學堂”﹔余西街社區黨委，以大余智慧黨建平台為支撐，建設“智慧余西”示范社區，通過“線上+線下”模式，解決了困擾社區多年的流動黨員教育管理難題。三是推動陣地資源共享。建立“財政支持為主，單位共駐共建”等多元化籌資機制，整合資金1200余萬元，為社區陣地建設提供資金保障。同時，機關企事業單位等黨組織活動場所為社區黨組織免費開放活動場所，並聯合開展黨員活動日，推動區域內各單位相互開放黨建、教育、文化、體育等陣地場所，打造“一陣地多功能”群團工作新平台，最大限度發揮現有陣地作用。

四、經驗與啟示

我縣探索建立“一體四翼、五共聯建”城市基層黨建新模式的主要有四點啟示：

1.黨組織書記是關鍵。火車跑得快，全靠車頭帶。各級黨組織書記就是抓好城市基層黨建工作的車頭，隻有緊緊扭住黨組織書記這個“牛鼻子”，切實形成“一級抓一級、層層抓落實”、“書記抓、抓書記”的良好黨建氛圍。我縣將共駐共建單位黨組織支持社區黨組織建設情況納入黨建工作考評重要內容，進一步壓實共駐共建單位黨組織書記黨建責任。

2.加大投入是前提。沒有投入就沒有產出，破解黨建工作難題的前提條件就是加大黨建經費投入。比如：每年統籌500萬元社區建設經費，並下力氣大力提升社區干部待遇。目前，社區書記、主任報酬3800元/月，社區一般干部報酬3500元/月，達到社區所在鄉鎮（街道）科級領導干部工資水平，同時建立待遇正常增長機制，進一步激發了社區干部工作的積極性。

3.制度機制是保障。推動城市基層黨建工作就必須要依靠責任清晰、分工明確、溝通順暢、監督有力的制度。我縣建立了城市基層黨建工作聯系會議、共駐共建、兼職副書記（兼職委員）制度和志願服務等制度。這一系列行之有效的制度為推動城市基層黨建工作跨越式發展提供了制度保障。

4.融合共贏是關鍵。以往有的駐社區黨組織參與社區工作積極性不高，對於社區事務工作支持力度不大等老大難的問題。近年來，通過黨員領導干部挂點聯系社區、共駐共建、機關黨員到社區報到等措施，推動開放式、共享性、融合性的黨建活動平台建設，激發了共駐共建單位、黨員干部參與社區事務的積極性，真正達到了共駐共建、融合共贏。