黑龍江牡丹江市：順勢而為、乘勢而上 抓好城市基層黨建工作

一、背景及起因

牡丹江是黑龍江省東南部中心城市，轄綏芬河、海林、寧安、穆棱、東寧、林口6個縣（市）和東安、西安、愛民、陽明4個城區，23個街道，167個社區，城市（含城關鎮）常住人口約63萬戶、116萬人，目前配備街道干部231人，社區“兩委”1371人。2015年起，牡丹江市委出台《關於進一步加強基層黨的建設的實施意見》、實施“基層黨建10項提升行動”，推行社區大黨委及輪值主席、民情流水線等制度機制，實施基礎設施保障工程，先后改（擴）建社區辦公及居民活動場所62個，有效提升了社區黨組織服務功能。自2015年起，連續3年按每人每月300元標准提高社區“兩委”薪酬補貼。隨著“大黨委”機制的不斷深入，特別是隨著基層治理重心下沉，街道疲軟和社區機關化、共建層級不匹配、資源流通不暢通等街道社區肩膀窄而擔子沉、權力小而責任大、心有余而力不足情況，困擾了區域共駐共建深度融合。為此，牡丹江市委深刻領會習近平總書記“農村工作、城市工作是各級黨委工作的兩大陣地”的指示精神，嚴格落實全國、全省城市基層黨建工作經驗座談會議要求，2018年6月出台《中共牡丹江市委關於加強全市城市基層黨建工作的實施意見》，堅持問題導向、堅持改革思維、堅持完善組織體系，打破以往基層黨建各自為戰的工作模式，構建城市基層黨建工作體系、區域黨建互聯互動體系、基層規范高效服務體系、城市基層社會治理體系、城市基層基礎保障體系，明確24條措施，從區域統籌、多方聯動，深度融合、區域互動，引領有力、協商民主，精准高效、全面覆蓋等方面，激活街道社區領導作用，優化區域共建模式，探索企業、機關、事業單位、社會組織等專業領域基層黨建融入城市基層黨建的有效方法，也為城市基層黨建提檔升級打下堅實基礎。

二、做法成效

城市基層黨建與農村基層黨建，是兩大陣地基層黨建，是推進基層黨建全面升級、全面過硬的重要突破口。牡丹江市委轉變以往向上對應的管理模式，實施向下對接的“供給側”改革，推動街道社區“還原歸位”，制度性激發基層干部及黨員作用，將廣大群眾和各類組織緊密團結在黨的周圍，沐黨恩、謝黨情、聽黨話。

（一）從抓整體入手，構建責任“共同體”。堅持抓基層黨建必抓責任制、抓責任制必抓第一責任人，完善領導體系，壓實工作責任，逐層激活引擎，合力抓好城市基層黨建。一是明確四級責任。全面實施市、區（縣、市）、街道（鄉鎮）、社區四級聯席會議制度，制度化保証街道社區黨組織書記代表轄區組織參與上級聯席會議和基層治理表達意願的權力。實施基層黨建“一單四制”，逐級簽訂責任清單，實施每月督導、每季通報、半年評議、年終考核機制，城市基層黨建推進落實情況納入黨組織書記述職內容和領導班子責任考核內容，自上而下拉長拓寬“責任鏈”。堅持項目化推進，將街居體制改革、兌現社區工作者薪酬、招錄高素質社區工作者、社區場地清欠、細化駐區共建等5項工作列為2018年市級城市基層黨建重點任務。細化3年內需完成的100項任務，103個市直黨委（黨組）和14個市委工作部門“人人身上有任務”，實施“月聽季議”黨建工作法，11個牽頭單位定期向市委匯報，機關工委、編制、民政、財政、房產等部門積極研究制定相關文件，年底前將集中出台一批指導性文件。2018年下半年全市召開聯席會議527次，解決問題1423項，市縣兩級已出台指導性文件23件。二是搭建四級組織。加強城市基層黨建，首先要建好建實城市基層黨建組織體系。全面推行“街道——社區——網格——樓組”四級組織體系，穩妥有序調整基層黨組織設置，採取“一格一黨組織”或“多格一黨組織”的方式，提高黨組織網格覆蓋率。按“網格長+指導員、監督員、信息員”模式配備網格力量，強調網格長一般由網格黨組織負責人擔任，為網格黨組織引領網格治理夯實基礎。推進樓組兼合式黨小組設立工作，為吸納在職黨員參加樓組黨組織生活、居民區治理創造條件。實施居民區零散陣地台賬制度，將小微場地改造升級為讀書閱報、先優宣傳、議事亭廊等網格微陣地。截至目前，全市167個社區設立所屬黨組織781個，覆蓋網格2905個，覆蓋率達69.1%﹔建成網格微陣地427個，55.7%的社區實現“5分鐘黨建陣地圈”。三是堅持從嚴把關。嚴格報備機制，凡抽調街道干部、社區核定工作者或下放相關事項的，需報市級備案，未經備案的，該地區年度城市基層黨建按“0”分處理。開展清理借用社區“兩委”行動，歸位社區“兩委”317人，實現應歸盡歸。實施下沉式指導，街道干部沉到社區、社區工作者坐進網格開展工作，已成為常態。目前，全市上下主動將城市基層黨建作為“一把手”工程，一個步調抓推進、一套標准抓落實，一級抓一級、層層抓落實已初見成效。

（二）從抓改革入手，下活基層“一盤棋”。創新是我國發展新引擎，改革是點火器。做好城市基層黨建，改革也是不可或缺的“點火器”。市委以結合機構改革及“放管服”改革為契機，深化街居體制改革，配強街居力量，讓看得見的街居，亮劍發聲、管住一方。一是堅持強街擴權，確保街居領導地位。街道疲軟是社區行政化的重要原因，向街道社區放權、配強勢在必行。街道層面，在賦予街道相關城市規劃、公共服務設施布局、區域內事關群眾利益的重大決策和項目、駐區及共建單位評先評優意見建議權和取消招商引資、協稅護稅職能的基礎上，授予街道對職能部門下派人員的管理、調整、撤換權。按“4+1+1”模式規范街道內設機構，設立黨政辦公、黨建指導、公共管理、平安綜治等4個辦公室和1個自設機構﹔設立公共服務中心1個事業單位，按100~150%增加街道力量。擬在縣（市）統一設立城區工委，重點抓好城市基層黨建工作。社區層面，規定業主委員會、物業公司黨組織隸屬於社區黨組織，統一招錄具有本科學歷的社區工作者，賦予社區對行業系統下派到社區及網格工作人員日常監督權、“兩代表一委員”紀實權、社區業委會人選推薦權、物業公司誠信建設評議權，使社區“印把子”更實更硬。二是實施雙單雙責，推動街居回歸主業。為解決街居權責不清，副業當做主業干、主業沒時間干的情況，全市實行統一的街居職責權力清單和出具証明清單，職責權力清單分為直接承辦類和協助辦理類，凡屬協助辦理類，縣級出台人隨事轉、權隨責走、費隨事轉目錄，出現過失不追究街居主要責任。嚴格執行准入制度，市級報備、同進同出，杜絕基層隨意“加碼”。推行黨員代表會議、居民代表會議、社區黨組織領導下的“四方共議”制度。截至目前，已確定社區不再承擔工作62項，30余項原由社區承擔主要責任的事項，調整為協助類，出具証明僅8項，社區直接承擔及出具証明削減85%左右，各縣（市、區）確定“四方共議”試點社區10個。三是完善激勵機制，提升社區崗位魅力。做好城市基層黨建關鍵是讓社區有人、能留住人。研究出台《關於加強全市社區工作者隊伍專業化建設的實施辦法（試行）》，明確3崗13級，從任期、學歷、表現等3方面，明確10種晉升依據，使社區工作者薪酬補貼制度化、增長合理化。實施分崗績效考評，績效佔薪酬總額的20%，賦予群眾40%的績效評議權，實現干與不干不一樣、干好干壞不一樣。像重視人才一樣，重視社區工作者隊伍建設，規范從社區黨組織書記中招錄公務員工作要求，面向全體社區工作者定向招錄事業編制人員，使社區工作者勁頭更足。套改后，社區工作者薪酬補貼達當地最低工資3倍以上，人均增長22%，社區正職薪酬與主任科員工資基本持平，社區工作者成為統招本科畢業生的報考目標，崗位吸引力顯著提升。

（三）從供給側入手，重構社區“熟人圈”。街道社區人不熟、權不大、供給能力有限，駐區共建“一頭冷一頭熱”在所難免。牡丹江市深入總結基層共建經驗，總結提煉出當軸、歸原、挖潛等“組合拳”，有效推動社區重回熟人社會。一是以街道社區為軸心，讓資源轉起來。按照層級合適、功能互補、實用高效原則，實施“縣、街、居”三級共建，市直黨委與縣（市、區）共建，市直機關黨組織、區直黨委結合實際與街道或社區共建，區直機關黨組織與社區共建，較大單位主要領導所在黨支部一般與社區共建，確保社區“錯層”使用駐區資源。黨委政府惠民政策以社區黨組織為落實主渠道，金秋助學、惠老乘車、平價蔬菜等作為首批惠民政策落到社區。將居民職業、特長等群眾資源，車位牆面、廣告屏等公共資源，駐區單位場地經費、人才產品、服務渠道等共建資源，尤其是注重將與群眾生產生活息息相關的“兩新”組織資源，統籌納入街道社區資源庫，以街道社區黨組織為樞紐，生成服務項目。完善街道社區按需派單、執行主席動態跟單、駐區單位聯席評單、黨員居民晒單議單的鏈式共建積分考核法。滿意率與共建單位年度考核挂鉤，低於90%的減分或降檔。賦予街道社區黨組織針對不同單位、不同時段分值微調權，使其從搖旗吶喊的“排尾”，一躍走到“舞台中央”。2018年下半年以來，全市167個社區調整共建單位458個，參與三級共建單位1097個，新增街道社區資源1532項，生成服務項目781項，街道社區黨組織調度轄區資源、在本級生成項目能力提高35.7%。二是以“雙300”為抓手，讓社區熱起來。推行社區工作者“走出300平方、走進300戶”和“網格管家”工作模式，每名社區工作者包保2個網格、300余戶，定期上門服務，群眾滿意情況與績效挂鉤，見人知名、見名知戶、見戶知事、見事知策已成為社區工作者新標准。探索推行“365”廣場工作法，每個社區工作者選擇責任區內3個小廣場作為日常辦公點，每周開展服務不低於6次，重點做好讀黨報黨刊、講便民政策、掌大事小情、征群眾訴求、解群眾疑惑等5項工作。截至目前，1074名社區工作者走訪群眾近11.8萬戶（次）。有的居民表示，“社區干部又入戶了，黨的好的作風又的回來了”。實施“一站式大廳”退出機制，推行“一窗式”受理，以服務形式趨同為前提，邀請居民參與功能區改造，潛移默化做好政治引導，增強居民參與感、獲得感、歸屬感。東安區長安街道平安社區通過整改騰退，居民活動面積從50%上升為87%。2020年，全市社區居民活動面積將達到7.5萬平方米，約佔82%。三是以服務鄰裡為載體，讓黨員干起來。堅持從市級領導做起、從機關干部做起，廣泛開展在職黨員認領服務崗，在職黨員志願服務、離退黨員發揮余熱等活動，扎實推進在職黨員到常住社區報到、服務群眾工作。實施在職黨員紀實制度，紀實情況列入談心談話必聽內容和組織生活會重要內容，作為機關事業及國有企業黨員干部提拔任職的重要依據。圍繞黨員中心戶、樓棟信息員、便民代辦人、政策宣傳員、志願義工等崗位特點，利用在職黨員“八小時之外”碎片化時間，在管好自己、帶好家人、引領樓棟、服務社區等方面發揮表率作用。社區黨組織積極孕育、推薦在職報到黨員、離退休黨員以業主身份參選業主委員會成員，為規范居民區治理奠定基礎。截至9月底，3萬余名黨政機關事業單位在職黨員完成報到工作，認領服務崗位6.93萬個，開展志願服務631場，參與在職黨員近1.3萬人次，服務居民8.1萬人次。

三、經驗與啟示

牡丹江市委在以往推行社區大黨委制的基礎上，堅持改革視角，完善領導體系，細化共建方法，探索各專業領域黨建融入城市基層黨建有效途徑，扎實提升城市基層黨建工作質量。總結和歸納得出以下四點啟示：

啟示一：做好城市基層黨建，轉變思想是前提。“抓城市基層黨建就是抓社區”的思維誤區不扭轉，城市基層黨建隻能是小打小鬧。牡丹江市委深刻把握陣地黨建的基本特征，提出“四級責任”“三級共建”“月聽季議黨建”，納入領導班子年度考核，打造全員參與、全員擔責的城市基層黨建新模式。責任的改變，必然促動思想的轉變，也為各專業領域黨建融入城市基層黨建打下堅實基礎。

啟示二：做好城市基層黨建，壯大街居是基礎。街道社區黨組織是黨在城市執政根基的重要“根須”，強壯程度直接影響黨在城市的執政根基。牡丹江市借機構改革之機，深化街居體制改革，嚴把街居人員“抽借關”，賦予街道社區看得見、用的著的管人管事權。特別是“協助類不承擔主要責任”“社區直接承擔削減85%”，使街居輕裝上陣。

啟示三：做好城市基層黨建，引領治理是任務。基層黨組織引領基層治理，是城市基層黨建尤其是基層共建的重要使命。牡丹江市委從共建基礎著手，分層共建、錯層使用、樞紐型建設等，增強了街道社區領導共建的“底氣”﹔“分類分時積分”所體現的用戶思維，使得駐區資源更樂於向街道社區集中。社區工作者薪酬與主任科員持平，崗位吸引力明顯提升，為基層注入源頭活水。

啟示四：做好城市基層黨建，群眾滿意是關鍵。鞏固黨執政根基的關鍵在於群眾是否滿意。牡丹江市委綜合調度各方各領域惠民政策經街道社區服務群眾、賦予群眾40%績效評議權、參與場地改造、一窗式服務、廣場工作法，讓群眾重新感受到好作風、好轉變，在提升群眾獲得感、尊重感的同時，扎扎實實鞏固了黨在城市的執政根基。