廣東廣州：發揮基層黨組織在基層治理中的“主心骨”作用

一、背景與起因

所謂“長者飯堂”，就是為了城市保障純老、獨居、孤寡等特殊老年人的助餐需求，按照“企業讓一點、政府補一點、慈善捐一點、個人掏一點”的餐費負擔辦法，為居家老人持續提供規范、健康、營養、方便、快捷的午飯“大配餐”，是城市居家養老的一個補充配套服務項目。據統計，到2016年底我國老齡人口已突破2.3億大關，到2020年將達到2.48億，老齡人口比例已經超過老齡化標准，是目前世界上唯一一個老齡人口超2億的國家，已進入老齡社會。除了老齡化程度高,廣州老齡化人口增長速度也十分迅速。截至2017年底, 廣州市戶籍老年人口達到161.85萬人，佔戶籍人口的18%。自2010年至2014年以來,4年間老年人口每年的增長總量分別為4.9萬、5.2萬、6.61萬和7.61萬,增長率分別為4.2%、4.3%、5.3%和5.4%。相比之下,社區居家養老服務供給明顯不足。作為居家養老服務的一個重點和難點，如何辦好“長者飯堂”（也叫老年食堂），如何平衡“長者飯堂”日常開銷等，為城市社區老年人提供更加生活方便的場所，成為擺在不少城市開張居家養老模式面前的一道很難逾越的難題。 2016年以來，廣州市全面貫徹落實黨的十九大和十八屆歷次全會精神，認真貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和關於老齡工作的指示精神，按照國家、省、市決策部署，以老年人服務需求為導向推進養老服務供給側結構性改革，不斷增強老年人幸福感和獲得感。據民意調查顯示，我市老年人對社區助餐配餐服務需求很高，市委、市政府對此高度重視，要求將養老助餐配餐服務作為民生實事大力推進。全市各級各相關部門緊緊抓住助餐配餐這個老年人最關心最直接最現實的利益問題，抓重點補短板強弱項，著力構建全覆蓋的社會化“大配餐”服務體系，以助餐配餐服務為抓手推進中央財政支持居家和社區養老服務改革試點以及我市社區居家養老服務“3+x”(即3個基本服務項目：助餐配餐、醫養結合、家政服務，同時鼓勵各區、街鎮根據轄區實際選擇若干項目試點)創新試點，全面拓展社區居家養老服務內涵，更好地滿足老年人多層次、多樣化的服務需求，受到市民群眾特別是老年人的普遍好評。2017年12月16日，在“2017第十二屆中國全面小康論壇”上，我市全覆蓋社會化“大配餐”服務體系項目被評為“2017年度中國十大民生決策獎”。

二、做法與經過

（一）以黨建為引領，堅定不移抓好“長者飯堂”建設。 廣州市始終堅持以人為本、民生為重，把辦好“長者飯堂”、推動居家養老服務作為基層黨建和基層治理的重要抓手，著力構建全覆蓋的社會化“大配餐”服務體系。一是緊貼群眾需求。市委認真貫徹習近平總書記系列重要講話精神和關於老齡工作的指示精神，強調全市各級各部門都必須把保障和改善民生作為一切工作的出發點和落腳點，更好地順應人民群眾的新期待、新要求，以更大的力度、更高的標准為群眾辦實事、解難題、謀福祉。堅持問政於民、問需於民，通過駐點普遍聯系群眾、網格化走訪、居民議事會、委托第三方機構廣泛搜集市民意見、開展綜合分析，市委深刻認識到，現代都市生活節奏快、子女工作忙，很多老人缺乏日常照顧，居家老年人就餐這個日常的“小事”不應成為“最頭疼”“最擾心”的事，要下決心提高社區居家養老服務供給能力，切實解決好助餐配餐服務這個位居長者遇到最大的需求。二是創設服務項目。早在2007年，廣州市委、市政府出台《關於切實解決涉及人民群眾切身利益若干問題的決定》，著手推進社區居家養老服務，扶持民辦福利機構發展。近10年來，堅持把做好居家養老助餐配餐服務納入市委全會報告、政府工作報告和十件民生實事，推動長者飯堂這一民心工程逐步從救助型、補缺型福利向適度普惠型福利轉變。2017年下達1.37億元資金統籌開展中央財政支持居家和社區養老服務改革試點和我市社區居家養老服務“3+X”試點，先后出台了《廣州市社區居家養老服務改革創新試點方案》、《關於進一步提升老年人助餐配餐服務的通知》《優化城鄉養老助餐配餐服務網絡提升助餐配餐服務水平工作方案》等8個政策性文件，指導有序開展養老助餐配餐改革工作，建立起“市中心城區10-15分鐘，外圍城區20-25分鐘”的助餐配餐服務網絡。三是推動責任落實。大力推進街道（鎮）職能轉變和城市基層黨建工作創新，推動街道（鎮）、社區（村）黨組織聚焦城市基層治理中的突出問題，履行好公共管理、公共服務和公共安全等方面職責。統籌民政、發改、財政、食藥監、人社、衛計等職能部門力量，做好“長者飯堂”規劃和日常監管，充分利用日間托老機構、星光老年之家等社區為老服務資源，有效解決長者飯堂場地問題。發揮區委在建設長者飯堂過程中“一線指揮部”作用，區委書記履行第一責任人責任，全市7個區把“實施養老助餐配餐服務提升工程”列入區十件民生實事。發揮鎮街黨（工）委 “龍頭”作用，充分調動轄區機關團體單位、企業和社會組織等多方力量，共同辦好長者飯堂。

（二）以共建共享為原則，量力而行建好“長者飯堂”。改變過去單純靠政府投入的做法，主動將社區居家養老工作中的一些社會職能轉移出來，通過政府搭台、企業和社會組織唱戲、社會各界多元參與，使社會力量成為提供社區居家養老服務的主體力量，在“長者飯堂”運營中，社會力量佔比達86%。一是堅持“四個一點”。廣泛發動多方力量共同參與，通過規模化經營、有效成本控制、科學定價和合理助餐補貼，找到企業保本贏利、財政可承受、老人能負擔的平衡點，建立起“企業讓一點、政府補一點、慈善捐一點、個人掏一點“四個一點”的養老助餐配餐合作機制。“長者飯堂”的餐費標准一般為15元/份，市財政統一為戶籍老人補助約3元/份，企業一般讓利3元/份，這樣老人家花費9元左右就能在“長者飯堂”吃一頓營養可口的愛心餐。實踐中，各類慈善機構還通過“愛心午餐公益市集”“慈善義拍”等活動，經常為“長者飯堂”捐錢捐米捐油，有效補充了“大配餐”資金來源。一些區還對70周歲以上的老人、有特殊困難的老人還會加大補助力度，讓老年人能承受得起。二是建立四種配餐模式。政府通過公開採購將“長者飯堂”委托企業和社會組織運營，通過對參與養老大配餐的企業給予獎勵補貼、榮譽回饋，吸引知名餐飲企業參與“長者飯堂”建設。目前全市共確定了18家中央廚房、72家餐飲配送公司，由各區、街（鎮）就近簽訂供應合同，形成了四種各具特色的配餐助餐服務模式。分別是：自建廚房，自行運營或委托專業機構運營模式，約佔9.5%﹔餐飲企業社會化配送模式,約佔67.9%﹔依托企事業單位、高校、養老機構“共享廚房”模式，約佔19.4%﹔依托連鎖餐飲企業門店設立專區模式，約佔3.2%。廣州市金谷園實業發展有限公司承接的長者飯堂配送服務，覆蓋黃埔、天河、海珠、番禺等區的23個街道，配餐點達260個，日均供餐超過3000份，打造了“中央廚房+中轉配送+社區就餐”的助餐配餐服務模式。三是建立多方協商共議平台。鎮街、社區黨組織與運營單位定期召開會議，設置留言板、留言信箱和投訴電話，定期聽取老人和居民意見建議，接受群眾監督，改進服務，提升質量。完善社區黨組織領導下的社區居委會、業委會、物業服務企業、駐區單位聯席議事機制，以及社區利益相關方參加的社區協商議事機制，經常研究“長者飯堂”運營中的重大事項。借助政協《有事好商量》協商平台，組織政府有關部門負責人、企業代表、政協委員、群眾代表在新聞媒體和公共場所共議如何“做好老人這碗飯”。通過推動黨委政府、市場、社會組織、公民的合作與互動，共同參與“長者飯堂”建設，大大提高資源配置效率，讓“長者飯堂”以保本微利的得以長期運行。

（三）以需求為導向，用心用情建好“長者飯堂”。“長者飯堂”關乎老年人的身心健康和切身利益。廣州市在建設“長者飯堂”過程中，非常注意根據老年人不同體質、不同口味、不同需求，在飯菜品質、配餐服務、生活照料等方面予以貼心服務，不僅讓老年人吃的飽，更讓老年人吃得好。一是加強質量監管，讓廣大老年人吃得放心。堅持安全第一，嚴守安全底線，落實街道社區和職能部門的監管職責，建立覆蓋食品生產、配送等各個環節的安全監管機制，嚴格落實安全監管制度，做到源頭可追溯、流向可跟蹤、責任可追究。建立巡查、通報制度，開展日常巡查和督導，加強對食品從業人員的培訓和膳食安全質量的抽樣檢測，確保食品安全。全市“長者飯堂”至今未發生助餐配餐服務食品安全事故。二是提供個性化服務，讓老年人吃得好。每個長者飯堂不僅按照老年人的口味和身體需求搭配，每天安排不同的菜式，根據老年人的反饋及時調整菜式，還在滿足多層次需求上下功夫，為有營養不良的老人提供個性化的營養膳食指導方案，提供豐富的點心。荔灣區將餐車開進社區提供點心和西關小吃﹔白雲、南沙、增城區在助餐點陸續增加晚餐服務和周末供餐服務，保障當地老年人一周七天的午晚餐供應，海珠區沙園街長者配餐中心根據四季變化和“春發、夏長、秋實、冬藏”的養生學原理，以當季“優質、新鮮原材+原生態烹飪手法”來制作健康膳食。三是拓寬服務內涵，讓老年人吃得暖心。充分利用助餐配餐服務網絡，豐富助餐點文體康樂等配套設施，融入醫療、護理、精神慰藉、心理調適、護理工作站等醫養結合服務，將大配餐服務與獨居、空巢特殊群體老年人關愛和老年人的精神慰藉等居家和社區養老服務有機結合，使長者飯堂既較好解決了他們最關心的就餐問題，也為他們提供了相互交流、融入社會的平台。一些老年人對長者飯堂交口稱贊，“一餐飯吃出一個朋友圈，填補了子女不在身邊無人看護的空白”。

（四）以黨員隊伍為主力軍，匯集愛心建好“長者飯堂”。廣大基層黨組織積極拓寬黨員發揮作用的途徑，動員社區黨員群眾參與志願送餐服務，引導轄區機團單位和慈善組織積極參與認領惠民項目，凝聚起共同關愛“長者飯堂”建設的力量。一是黨員志願者服務形成常態。全市各個社區普遍建立了全職、兼職和黨員志願者隊伍相結合的送餐隊伍，為高齡病殘、不便出門等最迫切需要助餐配餐服務的老年人開展送餐上門服務，著力解決失能、獨居老年人就餐難題。海珠區建立鄰裡緣志願探訪隊，發動社區黨員志願者骨干擔任義務送餐騎手，在將配餐送上長者家裡的同時，關懷慰問長者，開展醫療保健、老年教育、家政服務、聊天解悶等居家養老服務。二是“愛心養老”先鋒行動蔚然成風。各區將基層黨建與社區為老服務結合起來，通過“黨建+養老”助力長者飯堂發展，開展形式多樣的黨建先鋒行動系列活動。越秀區開展“老年人營養不良風險評估與膳食指導平台建立與示范應用”服務項目，對在長者飯堂就餐的老人進行體驗評估，每月採集信息100人次以上，每季度為長者飯堂出具助餐配餐意見和建議，促進對營養不良的老人早發現、早介入、早指導、早改善，努力提高老年人生活品質。番禺區新造鎮開展“群眾看得見的黨員”主題黨日活動，發動鎮黨員志願者隊伍參與長者飯堂的調研、宣傳及長者就餐后的娛樂活動，使為群眾辦實事辦好事的過程成為黨組織聯系群眾、凝聚人心的過程。三是廣泛吸引社會熱心人士參與助力。基層黨組織和黨員當先鋒、作模范，很好地帶動了社會資源和服務力量向“長者食堂”聚集出力。一些街道、社區以“微心願”等形式發布惠民項目，推行社區惠民項目機團單位領辦制度，引導轄內機團單位和結對單位結合自身資源優勢圍繞關愛長者認領惠民項目，為轄區內有需求的長者提供家政服務、遠程問診、長者學堂、長者超市等服務。南沙區建立志願服務時間銀行，倡導鄰裡互助、以老助老精神，解決好特殊困難群體老人的用餐難題。白雲區惠愛社區服務社在嘉禾街組建群眾公益組織“老友記互助社”，倡導低齡、有為老年人服務高齡、失能老年人，促進社區鄰裡互助，推動大配餐服務在9個社區落地開花。

三、探索與啟示

廣州市順應人民群眾對美好生活的向往，大力辦好“長者飯堂”惠及民生，推動共建共治共享，有效提升了群眾獲得感和滿意度。這一生動案例和成功實踐為積極探索基層黨建引領社會治理有效路徑，構建共建共治共享社會治理格局提供了有益啟示。

啟示之一：推動基層黨建引領基層治理，要擅於找准支點，搭建項目，解決好群眾身邊的小事、難事、鬧心事，滿足居民群眾專業化服務需求。廣州市在辦好“長者飯堂”過程中，始終堅持以人民為中心的發展思想，找准群眾需求最大公約數，把老齡人吃飯難這一看似普遍的小事，但恰恰是群眾最關切的需求、最亟須解決的“痛點”抓緊抓好抓出成效，通過解決好這一群眾身邊的“小事”為我們黨贏得了民心。“人民有所呼，改革有所應”。抓基層黨建不能就黨建抓黨建，不能搞“虛功”，不能把為群眾服務挂在嘴上，而是要善於傾聽群眾聲音，實實在在為群眾辦事，把我們黨的根本宗旨切實落實到各項工作中，落實到廣大人民群眾身上，把好事一件一件辦好，把實事一件一件抓實，把群眾的事當自己的事、當作首要的工作抓緊抓好，真正讓百姓安居樂業，讓社會和諧穩定。

啟示之二：推動基層黨建引領基層治理，要堅持以黨的領導為核心，廣泛發動企業、社會組織、公民個人等多元主體有效有序共同參與，營造黨組織統一領導、各類組織協同、廣大群眾參與的共建共治共享治理格局。社會治理，既需要黨的領導、政府負責，也需要社會協同、公眾參與。廣州在辦好“長者食堂”過程中，始終堅持發揮黨組織的政治引領、組織引領、能力引領和機制引領作用，充分利用專項資金、政策導向、行政力量的“杠杆”作用，吸引社會資金、智慧和力量共同參與項目建設，探索出一條“群眾下單、黨組織接單、共建做單”的黨建引領基層治理有效路徑。堅持黨建引領、協同共治，要擅於搭建黨組織領導下的協商議事機制，把黨組織的意圖變成各類組織參與治理的舉措，引領各類組織做好服務群眾工作並在服務中凸顯黨組織的地位，也要善於通過政府搭台、企業和社會組織唱戲、社會各界多元參與，用黨的資源來撬動社會資源，用體制內組織帶動體制外組織，這樣才能構建“人人參與、人人盡力、人人共享”的共贏格局，形成“多元共治、多方受益”的良好局面。

啟示之三：推動基層黨建引領基層治理，要注重把社會治理的重心落到城鄉社區，整合資源，做實社區，不斷提升社區服務能力，樹立社區黨組織良好形象。社區是社會的細胞、城市的窗口，是貫徹落實黨和政府各項政策的載體和基礎。社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力越強，社會治理的基礎就越實。廣州市在建設“長者飯堂”過程中，注重把工作重心下移到社區建設上，注重整合星光老年之家、日間托老機構等社區為老服務資源，推動人力、服務、資源向社區傾斜，突顯了社區黨組織領導核心地位，增強了社區統籌能力，有力地推動了“長者飯堂”建設這一基層黨建工作中的難點熱點問題的解決。各級黨委要加強對社區的政策支持、資源統籌和能力指導，推動社區學會組織和用好各方面的資源，把群眾身邊的事解決好，通過開展經常性的活動把黨員凝聚起來，指導組織活躍起來，真正成為社區群眾的主心骨。

啟示之四：推動基層黨建引領基層治理，要注重搭建平台、策劃項目，持之以恆，久久為功，抓實基層黨建“落地工程”。抓基層黨建和基層治理是一項基礎性、戰略性很強的工作,既不能一蹴而就,也不可能畢其功於一役。實踐中一些地方基層黨建中的難點問題年年抓不變樣,一個重要原因就是沒有好的抓手，也沒有一抓到底，而是抓工作像熊瞎子掰棒子、掰一個丟一個,或者一遇到困難就放棄了。廣州市在解決居家養老問題中，堅持以辦好“長者飯堂”為切入點，根據社區居民的意願確定項目組織實施，從2005年推動解決群眾社區居家養老工作10余年來，堅持不換頻道、不翻燒餅，看准了的就抓住不放，從而使黨建引領有抓手、好操作、能持久。推動基層黨建引領基層治理，一定要有“愚公移山”的精神,“啃硬骨頭”的毅力, 既找准當前急需解決的關鍵問題, 善於打造任務精准、指向精准及大家樂於參與的項目平台，又立足基層黨建的長遠科學發展,統籌制訂好基層黨建工作的長期規劃和年度計劃,一項一項破解,一年一年地抓下去,把基層黨建工作做深做實。