四川成都市新都區：黨建為“核”，重建基層“共同體”

【案例摘要】當前，我國城市規模繼續快速擴張，超大城市不斷涌現，單個基層自治組織村（社區）體量不斷擴大，基層黨建難於落地落實，一以貫之的社區治理模式已很難適應新變化與新挑戰，社區治理亟待尋找符合群眾對美好生活向往的新路徑。

新都區大豐街道地處四川省成都市北大門，2017年被納入成都中心城區，城鄉結合特征明顯，社區形態多元復雜。近年來，新都區與成都市高速發展共振，共享成都市高速發展釋放的巨大紅利，承擔成都市高速變遷所帶來的基層治理壓力，是成都市由特大城市向超大城市快速轉變時期治理矛盾集中顯現的區域。新都區以紅湖公園城小區（商品房小區，下稱紅湖小區）為“麻雀”，剖析新時代社區治理面臨的四大困局，一是強化組織領導，明確了方法和措施,落實治理責任。二是找准破冰途徑，先行引入社會組織，以活動開展和問題解決為突破口，營造良好溝通氛圍，凝聚治理共識。三是做實網格管理，構建三級網格員管理體系，通過“一標三實”入戶調查等方式收集群眾需求，摸清人口信息。四是搭建服務平台，深化為民服務。主動下沉服務與管理，將基層服務向小區延伸，設立“三室兩站一中心”，搭建黨建服務、便民服務、矛盾調處、專業指導四大平台，化解小區物業矛盾糾紛，密切街道、社區干部與小區業主關系。五是完善制度體系，建立聯席會議、聯防聯控、小區綜合執法三大機制，形成以黨組織為核心，小區居民小組長、網格員、業委會、物管企業、社會組織多方參與機制，促進融合共治。

一、背景與起因

紅湖公園城小區位於蓉北路三段9號，該小區佔地面積17.628萬平方米，共25棟（其中第25棟為商業樓），現有住戶2991戶，總人口約10108人。其中在冊黨員14人，流動黨員116人，是崇義社區轄區內一個比較大的集中住宅小區。至2017年，紅湖小區各類矛盾逐步激化，對傳統治理模式形成巨大挑戰，呈現“四大”治理困局。

第一，基層陣地虛化，基層黨建模式亟待新延展。大豐街道地處城鄉結合地區，城市擴張致使同一社區的治理主體和治理對象都多元復雜，黨在社區層面的基層陣地的傳統設置方式，對於紅湖小區的治理而言，呈“懸空化”之無力感。一方面，傳統基層黨組織建制格局下，社區黨組織服務群眾、凝聚人心、促進和諧的戰斗堡壘作用，被類似紅湖小區這樣的商住小區，以及老舊院落、駐區單位等分割、懸置，導致賣出一塊地就丟失一塊黨的陣地﹔另一方面，一些地方自上而下在社區內不同單位（小區、單位）及社會組織中成立黨組織，卻往往形式大於實質，組織“上牆”，卻成效“虛化”，基層黨建工作模式亟待新延展。

第二，政社互動孱弱，基層政社關系亟需新平衡。理想的基層治理模式，黨組織的陣地建設要有效落地。同時，社會還要有足夠的自我組織空間：社會有效激活、居民自治才能有序運轉。在紅湖小區，一段時期以來：一方面，群眾自發、鬆散式無序抱團，激進表達和伸張訴求﹔另一方面，社會自治能力極弱，群眾“等、靠、要”意識強烈。基層良性政社互動關系亟待新平衡。

第三，組織歸屬缺位，群眾“公家”關聯亟需新紐帶。在基層治理中，群眾與“公家”之間是否形成互依互存的公共鏈接，是治理的民心基礎。在紅湖小區，小區居民同“公家”組織一度疏遠。除了必要的蓋章和開証明，群眾和社區幾乎沒有關聯。居民遇到困難，找社區出面協調解決矛盾的意識消解，基層“公家”組織缺位。同時，物業公司接替了社區居委會，成為群眾尋求的“公家”。但物業公司為企業，其市場屬性令其不能成為政府公共服務的供給者。

第四，資源條塊分割，資源整合機制亟待新建立。受限於“條塊治理”的體制困局和過往的工作慣性，各類自上而下落地基層的資源在小區層面往往難於整合使用，資源在基層呈條塊化、專項化、分割化，資源在基層的應用效能十分低下。基層工作亟待以人民群眾為導向，在基層平台創新建立新機制，令相對固化的條塊資源在基層治理新機制中實現“歸位”、增能、落地和效益最大化。

二、做法與經過

（一）黨建為“基點”的小區治理格局：連點成線，連線成網

一是聚合人力，開展“雙找雙發動”。首先，找回散落小區的流動黨員。小區內的無職黨員缺乏組織歸屬，存在感缺乏。凝聚基層黨建力量，找回散落的流動黨員是第一步。自2017年4-7月，紅湖小區開展拉網式“雙找雙發動”活動，共計查找流動黨員110名，這成為小區落實黨建的成員基礎。其次，重塑小區黨員“存在感”，全面激活小區流動黨員的組織歸屬。將找回的黨員團結到組織周圍，重塑黨員在小區內的身份存在感是第二步。為此，發動13名黨員轉入黨組織關系。並在條件成熟時（2017年7月27日）成立紅湖小區黨支部。號召黨員在小區各類自治性公共事務中積極發聲，參與小區矛盾糾紛化解、業委會換屆籌備、安全巡防、法律宣傳等工作。經由這一過程，小區黨員身份“存在感”不斷強化，組織歸屬不斷激活，黨組織陣地根基得以夯實。

二是組織站位，構建“網絡中心”。小區以黨建聯席會議為依托，建立起小區組織網絡的“整合”機制。而小區支部在組織網絡中定位“團結、引領、整合”組織網絡中心位置的核心功能。通過小區黨組織團結、引領與整合，突破小區內“業委會-物業管理公司”雙組織的傳統運行機制。通過對小區黨員進行動員輻射凝集人力，通過強化黨員“參與自治”激活組織歸屬凝集人心，通過組織建制和規范運行制度（黨支部下設黨小組，建立小區黨代表制度，黨代表涉及物業公司、業委會、監事會、社會組織等各個層面）形成與治理密切結合的制度安排，最終實現黨組織在基層小區的全面衍生和落地落實。

三是組織角色，歸位“賦權者”。在組織網絡中，小區黨組織為“賦權者”“協調者”。在自治的范疇下，小區黨組織作為協調角色，協調各類組織完成了權、責、利的明晰工作，並在行動層面對各類組織進行“賦權”，而小區黨組織的權力來源於協調小區內各組織的資源、平衡組織利益、仲裁組織矛盾等。

（二）“三階段”的多元對話協商機制：形成制度，暢通表達

基層黨政組織有效下沉與小區自治有序發育，是新時代基層治理亟待破解的治理路徑困局。紅湖小區的實踐經驗表明，要堅持黨組織的引領，搭建運行有效的多方協商機制。具體而言：

第一階段：探索機制——打根基，建立群眾協商平台。小區積累了較多社會矛盾，缺乏群眾利益表達渠道，在這一階段，街道黨工委借力社會組織，建立起群眾對話的“公共空間”。在街道黨工委的組織協調下，“向日葵”“幸福家”等社會組織相繼進駐紅湖小區。開展了“粽情端午、和諧紅湖”“七一”、“八一”“雛鷹行動”“慶國慶·迎中秋”聯誼會等系列帶有“公共參與性”的文化活動30余場。經由這一過程，小區公共活動與公共話題被激活、“公共空間”被建立，並被小區居民普遍認同。“初級”的群眾協商平台得以建立。

第二階段：形成機制——化解矛盾，建立組織協商平台。當小區公共性被激活之后，黨政主導下，自組織自我解決矛盾的“組織”協商對話機制順勢建立。紅湖經驗表明，當群眾協商建立但自治尚未成熟時，確立以黨組織為核心的協調機構，搭建組織協商平台，全面調控小區各組織的工作開展，促進業委會、物業公司、社會組織，在上級黨組織指導下，由小區黨組織協調、均衡各組織責權利是這一階段的有效做法。紅湖小區建立了聯席會議機制，構建以黨組織為核心，各方參與的“小區綜合管理聯席會議制度”，發揮傳達政策、商議小區治理事務等作用，目前已召開42次聯席會。進一步健全聯防聯控機制，整合“黨支部+物業公司+紅袖套”力量，強化治安防控，切實提升小區平安建設水平。

第三階段：優化機制——促善治，建立自治協商平台。當小區新一屆業委會成立后，小區自治趨於成熟，小區黨組織則向各組織全面賦權，指導自治組織搭建自治協商平台，通過進一步健全月度協商會議制度，完善自治協商平台的制度設置。此時，黨組織在整個小區組織構建中，處於由點及線，由線成網的網絡中心位置，退居后台，把握全局。

（三）沉至小區的公共服務派出機構：設服務站，“公家”歸位

在黨組織的引領下，將公共服務下沉至小區，是接續和強化個體與“公家”組織關聯的有效方法。具體而言：

一是成立小區工作站，延展公共行政管理與服務的半徑。為實現個體和“公家”的重新鏈接，創新建立小區工作站，令社區行政管理與服務下沉至小區，協助社區開展公共服務工作和公益事業，為居民提供一站式服務，同時接受業主委員會和監督委員會的意見建議，監督指導物業公司日常工作，為社會組織、群眾自組織提供場所，整合小區資源。經由這一過程，群眾“遇事找工作站”的個體與“公家”的組織關聯重新建立，黨政的群眾基礎得以夯實。同時，以由小區黨支部指導小區工作站協調整合小區資源，規范社區參與，引導社區有序自治。

二是完善小區治理結構、建立制度體系，為工作站切實運轉保駕護航。紅湖小區工作站明確了體系完整、結構清晰的治理體系，下設糾紛調解室、網格員工作室、便民服務站、社會組織工作站、小區警務室和黨群活動中心等“三室兩站一中心”，而前面所述“小區綜合管理聯系會議制度”“黨支部+物業公司+紅袖套”聯防聯控機制、小區綜合執法機制等協同治理制度有了實施平台﹔其次，將60余項社區職能切實下沉到小區工作站，以政府購買服務的方式保障工作人員辦公，保証工作站的實際落地和持續運轉。

（四）釋放基層資源平台效能：建立機制，串聯資源

小基層可以成為大平台，放大基層組織的平台效應，以建立工作機制的方式，有機串聯“條塊”資源，令相對剛性的條塊資源有機嵌入彈性的工作機制中，共同服務於基層治理。如大豐街道在紅湖小區創新實驗的“三級網格員”機制：

一是巧妙整合資源，建立三級網格員工作體系。大豐街道黨工委通過整合政法、民政與街道的相關項目資源，構建起“小區工作站—網格員—樓棟長”小區網格體系，形成三級網格員管理制度，實現對資源的巧妙整合。具體而言，首先通過落實政法系統的網格員工作指令，在小區工作站下設的網格員工作室配備一級網格員4人﹔其次，同民政系統對居民小組長的支持相結合，確立二級網格員（居民小組長）6名﹔再次，街道的工作經費中計劃列支並支持三級網格員（樓棟長）24名，同時在便民服務站配備了2名代辦員。街道層面出台《小區三級網格員工作職責》，明確三級網格員的工作職責、邊界與上下互動機制，小區工作站工作人員難題得以解決。

二是聚焦可持續，建立三級網格員的動態流動機制。除一級網格員基本固定外，街道從鞏固基層政權、發掘自治精英的角度出發，通過與村民自治有關小組長選舉的具體辦法相結合，建立起二級網格員和三級網格員的動態流動機制，三級網格員到二級網格員有較為明晰的流動通道，而二級網格員更是需要接受群眾的選舉（小組長選舉），獲得公信后方能保住職位。經由這一過程，一方面小區工作站的各項工作有機地嵌入到現有條塊各渠道安排的各項工作中，另一方面群眾的自治性也在這一平台上被充分發揮，更具活力。

三是全面的入戶普查實現，小區綜合數據庫發揮治理大功效。依托三級網格員的工作開展，完成了對紅湖小區3000余人次入戶走訪、設點收集等方式，有效甄別居民需求700余條。建立起小區實有人口綜合數據庫，摸清“重點人員”數據，切實弄清了小區人員基本信息，小區工作站的治理功效正迅速顯現出來。

三、成效與反響

通過多方共同參與推進，組織進小區，干部下小區，服務在小區，文明浸潤小區，讓基層基礎更加扎實了，矛盾糾紛減少了，小區居住的黨員找到了歸屬感，小區業主得到了更加便利的服務﹔基層基礎工作更加扎實了，讓矛盾糾紛到減少了，治理試點工作取得了顯著的成效。

一是形成了黨的政治與服務功能有效結合的新模式。以小區的和諧穩定作為衡量黨建工作成效的具體標准，將黨組織職能職責與小區治理日常事務結合了起來，將黨組織的影響延伸到社會各個角落，既拉近了黨組織與群眾的密切關系，又暢通了小區治理的各種頑疾，讓黨組織的政治與服務功能轉化成老百姓能夠親身感受到的實際成果，增強了群眾對黨組織的認同感和歸屬感，探索了一條由黨建促社建，由黨組織引領實現小區治理和諧穩定的良好局面，為其他各地開展小區治理提供了有實踐意義的參照。

二是探索了網格化管理的新路徑。隻有詳實的基礎數據，全覆蓋的網格員隊伍，有力的制度支撐，才能推動小區治理工作。紅湖小區通過建立工作站和網格員工作室，搭建三級網格化管理制度，進一步摸清小區業主的具體情況，在人員、資金、精力有限的條件下，做實了網格化管理。

三是總結了黨建引領小區自治的新經驗。紅湖小區調動廣大業主群策群力，積極主動參與到社會共治、小區共建上來，通過三方組織、小區志願服務者隊伍和小區自治組織，有序主動開展各項小區自治工作，將小區和諧穩定作為共同目標，結合小區實際，制定本小區的發展治理模式，為小區安定有序提供了強大力量，確保了治理的連續性和實效性。

四、經驗與啟示

成都市新都區大豐街道在紅湖小區的試點實驗，創新探索以居住小區為治理單元破解五大挑戰的具體實踐，對新時代特大城市的基層治理供給如下四點啟示。

（一）基層黨建是否有效，關鍵聚焦基層組織建設路徑

在紅湖小區，以“找回黨員”夯實基層黨組織基礎，以充分賦予黨員“存在感”夯實基層黨組織的組織基礎﹔建立起以黨組織為網絡核心的各類組織網絡，黨組織在主導、協調各組織的責權利過程中，樹立組織自信﹔以“讓利、賦權”收獲組織公信，成為組織網絡的絕對領袖。經由這一過程，基層黨組織的堅強戰斗堡壘作用得以發揮，協調多元利益關系、化解重大矛盾糾紛、引領社區居民自治、統籌調配社區各類資源的功能得到落實。

（二）政社關系是否平衡，關鍵聚焦協商平台建設路徑

紅湖小區的多元對話協商平台的建立，經過了從“群眾協商平台”到“組織協商平台”，再到“自治協商平台”的三個階段。三個階段中，黨組織的核心作用由“引入和扶持社會組織”，到“主導建立組織協商平台”，再到“全面賦權自治協商平台”，令小區的協商平台機制日漸水到渠成、事半功倍，而協商機制則更加穩固牢靠。

（三）群眾歸屬是否形成，關鍵聚焦組織關聯建設路徑

成立小區工作站，形成相應的運行與保障機制，可作為重建群眾與黨組織之間的關聯，夯實基層執政基礎的一種有效路徑。一方面，可延展公共行政管理與服務的半徑，打通公共服務的最后一公裡，重建個體與“公家”的密切關聯﹔另一方面，通過一系列制度安排與機制設計，成立小區工作站不僅不會增加額外的人員配備與工作事務，還能實現對社區的切實減負﹔再一方面，小區設立工作站可對物業管理公司與業委會的工作形成監管，是破解當下物業管理公司和業委會所生長出社會矛盾的有效方式。

（四）基層資源是否整合，關鍵聚焦工作機制創新路徑

經驗表明，基層組織通過創新建立工作機制，可放大平台效應，實現對條塊資源在基層治理中的有機整合。對於基層工作者而言，首先要打破傳統頑固的“執行者”意識，樹立“能動者”自覺，以服務於基層治理為導向，為剛性的條塊資源搭建起彈性的、可嵌入其中的工作機制﹔其次要樹立小區的資源在小區的“資源整合”意識，整合社區資源為社區治理服務。

五、探討與評論

小區是社會的基本單元，是承載人民群眾安居樂業的家園。社區治理關系著黨和國家大政方針的貫徹落實，關系著人民群眾切身利益。

小區是“小陣地”，但體現的是“大黨建”。把小區作為建強組織、扎根群眾的黨建“橋頭堡”，建立一套行之有效的黨建引領機制，能最快速地凝聚和激發動黨員的活力，不斷提升基層黨組織的凝聚力和戰斗力。

小區是“小單元”，但影響的是“大社會”。把小區作為建立求通民情的常態化渠道，能最有效地把矛盾問題解決在基層，以小區穩定促進社會穩定。

小區是“小平台”，但蘊含的是“大服務”。把小區作為滿足需求、便利生活的“服務圈”，優化公共服務配套，能夠最直接地提升居民的獲得感和幸福感，以小區功能提升促進幸福家園建設。