山東青島市：四級聯動 條塊融合 提升城市基層黨建工作整體效應

【背景與起因】

青島市是國家計劃單列市、國家沿海重要中心城市和“一帶一路”戰略節點支點城市，是中國首批14個沿海開放城市之一，也是濱海度假旅游城市、國際性港口城市。2018年6月，上合組織青島峰會成功舉辦。

青島城市領域基層黨建工作起步較早，特別是在街道社區區域化黨建方面創造了一些經驗。2010年9月，中央組織部在青島召開了全國直轄市和副省級城市街道社區區域化黨建工作座談會。近年來，隨著城市化進程不斷加快，城市開放水平越來越高，城市社會結構、組織形態等深刻變化，人民群眾需求訴求日益多元化、個性化，城市基層治理出現了一些新問題，迫切需要加強城市基層組織體系建設，亟需解決組織領導體制方面存在的突出問題。一是條塊分割，“就條抓條、就塊抓塊”的慣性思維依然存在，條條和塊塊之間雙向用力不夠，核心是各個層級的城市基層黨建職責邊界不夠清晰。二是條條分離，部門、行業、系統之間“分兵作戰”“各抓各的”，彼此都是垂直的平行線，沒有交集，核心是街道社區黨組織的統籌協調功能不強、資源整合能力不足。三是塊塊分散，同一個區域內機關、企業、社區、園區等，同在屋檐下、不是一家人，“體內循環”的現象不同程度存在，核心是區域統籌的機制和平台不夠完善，導致黨組織有機聯接不夠。這些問題，使得城市基層黨建工作責任落得不實不細，黨建工作沒有真正實現區域統籌、互聯互動和融合發展。

【做法與成效】

青島市認真貫徹落實全國全省城市基層黨建工作經驗交流座談會精神，抓住上合組織青島峰會重大機遇，順應城市國際化、現代化、融合化發展趨勢，以堅持和加強黨對城市工作的全面領導、鞏固黨在城市的執政根基為目標，樹牢城市基層大黨建理念，率先從組織領導體制機制上破題，著力把市、區、街道、社區四級黨組織貫通起來、聯動起來，構建起“市委領、區委統、街道聯、社區攏”四級聯動、條塊融合的組織領導架構，打造一貫到底、強勁有力的“動力主軸”，旗幟鮮明強化黨的領導這條生命線、齊心協力打造區域黨建共同體、凝心聚力共繪城市基層治理同心圓，整體提升城市基層黨建工作水平，經受住了服務保障上合組織青島峰會的重大實踐考驗。

一、市委領：強化統一領導、總領全局。市委履行抓城市基層黨建工作主體責任，突出把方向、建機制、定標准、抓改革、解難題，統一領導全市的城市基層黨建工作。

一是把方向。市委著眼建設國際化大都市，加強系統謀劃、整體設計，更加注重全面統籌，更加注重系統推進，更加注重開放融合，更加注重整體效應。市委常委會會議每季度研究1次城市基層黨建工作，加強組織領導和宏觀指導，強化對全市城市基層黨建工作的組織牽引，全面構建全區域統籌、多方面聯動、各領域融合的城市基層大黨建格局。市委書記高度重視，堅持書記抓、抓書記，定期聽取匯報、多次作出批示、提出明確要求，圍繞城市工作大局和中心任務，制定出台了《關於深化基層黨建工作的指導意見》《關於全面加強城市基層黨建工作的指導意見》等制度文件，扎實推動城市基層黨建工作健康有序推進。

二是建機制。適應城市改革發展需要，不斷調整理順城市各領域黨建工作領導體制，扎實推進城市基層黨建工作條塊融合。從2000年開始，在街道、社區分別建立黨建議事協調機構。2017年以來，在市、區兩級建立城市基層黨建工作聯席會，統籌調動黨委政府相關部門，定期召開會議、協同推進工作落實﹔在街道健全區域化黨建工作聯席會，在社區完善共建議事會，規范化常態化運行，形成市、區、街道、社區四級議事協調機構，搭建了凝聚各方力量、協調聯動有序推進城市基層黨建工作的統一平台。依托組織部門新成立市委非公有制經濟組織和社會組織工委，依托教育部門成立市委教育工委，在市級層面形成市委統一領導，市委組織部、市委市直機關工委、市委教育工委、市委兩新組織工委、市政府國資委黨委“五位一體”各司其職、互聯互動、協調推進的城市基層黨建工作領導格局。

三是定標准。從2015年開始，市委把城市基層黨建工作作為重點任務，每年都納入市委抓基層黨建工作“三張清單”及質量標准。堅持定量和定性相結合，精准確定目標任務和工作措施，明確責任主體和完成時限，納入對區和街道黨（工）委書記述職評議考核的硬性指標，形成了市、區、街道、社區四級聯動的明責、履責、問責體系。2018年，新制定城市基層黨建工作標准，梳理組織領導、組織設置等6大方面82條具體標准，市委組織部每年開展2次專題督導調研，確保城市基層黨建工作各項任務扎實落地。

四是抓改革。實行以上率下、以下促上，堅持以創新促改革。從2010年開始，在全省率先改革社區管理體制，構建了社區黨委、社區居委會、社區工作站“兩委一站”體制，強化了社區黨委的領導核心地位，去掉了社區居委會的“行政化”。從2015年開始，全面實施市直部門事項社區准入制度，每年制定准入清單﹔2017年，全面厘清了區、街道的職責邊界，制定街道權力清單。先后指導青島西海岸新區、市南區全面完成街道社區管理體制改革，帶動其他區整體推進。

五是解難題。全面實施黨委書記抓基層黨建突破項目，省委常委、市委書記張江汀同志帶頭聚焦城市基層黨建難點問題，領辦探索構建城市基層大黨建格局項目，重點在街道體制改革、深化區域化黨建、黨建引領城市基層治理創新等方面進行集中攻堅和創新實踐。相關區和街道黨（工）委書記每年都圍繞城市基層黨建創新發展確定突破項目，並由市委組織部備案管理、定期調度。目前，已通過書記項目解決了100多個重點難點問題。

二、區委統：強化區域統攬、整體推進。區委履行抓城市基層黨建工作的第一責任，負責提思路、明舉措、強保障、抓落實，發揮“一線指揮部”作用，推動市委決策部署落實落地。

一是確定具體思路。結合區域實際，統籌經濟社會發展和城市建設全局，制定城市基層黨建工作具體思路。比如，市南區委提出“全域統籌、三級聯動”，李滄區委提出“一核統籌、四化推進”的城市基層黨建工作思路﹔市北區委以打造“城市生長力”城市品牌，統領城市基層黨建工作﹔嶗山區委確立了以黨的建設為引領、以社會建設和城市建管為重點的“三建聯動”城市基層治理思路。

二是落實工作舉措。圍繞責任落實，區委整體謀劃全區的城市基層黨建工作，有針對性地制定工作措施。市南區委成立加強基層組織建設引領社會治理創新工作領導小組，下設區域化黨建、街道社區體制改革、社區多元共治、網格化管理等5個工作組，全面推進黨建引領城市基層治理創新﹔設立正處級規格的“市南區發展研究中心”，作為區委直屬事業單位，負責黨建工作的理論研究和改革措施的可行性研究。市北區實施“經濟實力、產業活力、城區魅力、社會合力、治理能力”提升工程，依托現代信息技術和大數據運用，建設區、街、社區三級網格化信息系統和全區統一的信息數據中心，提升了城市基層黨建工作信息化水平﹔城陽區委實施“陽光黨建+”工程，制定了社區辦公服務場所標准化建設管理辦法等“1+6”城市基層黨建制度體系。

三是協調督導落實。市北區委新成立城市治理工委，李滄區成立城市基層黨建經常性工作領導小組，在區委領導下統籌加強城市基層黨建工作的指導協調和推進落實﹔黃島區委成立城市工委，並建立起隨機安排時間、隨機抽取檢查對象的“雙隨機”督查制度，形成了責任統籌、協同推進的落實機制﹔市南區依托區級城市基層黨建工作聯席會議，對接支持峰會保障需要，組織各成員單位結合落實年度基層黨建重點任務，扎實做好社區矯正人員幫教、重點信訪人穩控等工作，壓實黨建引領城市治理的部門職責，將黨建融入全市大局和業務工作，形成維護和諧穩定的合力。

四是強化保障支撐。突出區市保障主體地位，不斷加大基層基礎投入保障力度。每年按每個社區2000元標准，從市管黨費劃撥轉款作為社區黨建工作補助經費﹔由市、區兩級財政投入，在全省率先為城市社區黨組織安排20萬元服務群眾專項經費，配套制定的管理使用辦法全省推廣，每年僅區市財政投入社區的服務保障經費就近4億元。城陽區委每年由區財政和區管黨費投入200萬元，專門用於評選獎勵城市基層黨建創新項目。

三、街道聯：強化統籌聯動、全面兜底。街道黨工委履行抓城市基層黨建工作的直接責任，統籌推進區域化黨建，發揮總攬區域全局、協調各方的“龍頭”作用，集中精力抓黨建、抓治理、抓服務。

一是以體制改革為動力，強化統籌協調功能。從2011年開始，在全市探索推行以黨組織為核心的街道社區區域化基層組織管理體制。嚴格落實街道社區黨組織兼職委員制度，目前全市共選配街道黨工委和社區黨委兼職委員1900余名。2017年，在市南區全面實施街道社區管理體制改革，嚴格規定了街道在加強黨的建設、統籌區域發展、組織公共服務、實施綜合治理等8個方面的職責定位，取消了招商引資等經濟發展考核指標。實施“大部制”改革和“扁平化”管理，將街道10余個內設機構整合為黨建工作、綜合管理、社會事務、公共安全、城區發展5個辦公室，變“向上對口”為“向下對應”。由街道副處級干部兼任辦公室主任，配備工作人員3至4名，其余人員全部下沉到社區工作站，壓縮管理層級。上級各項工作部署可以更快速更直接更准確地落到基層，有效縮短了基層治理中突發問題的反應時間，大大提高了工作效能。賦予街道對區職能部門派出（駐）機構負責人的任免征詢權，區職能部門對派出（駐）機構負責人的任免交流和獎懲使用，須書面征求街道黨工委意見。為做好上合組織青島峰會服務保障工作，以街道劃定“戰區”，守土有責、守土盡責，調動各方力量落實落細服務保障要求。市南區10個街道組織394家規模較大的區域化黨建工作聯席會成員單位聯合開展了“聚力上合·黨員在行動”活動，通過認領共建項目，全面參與環境整治、場館維護、安全生產、氛圍營造等服務保障工作。

二是以聯建共建為紐帶，促進互聯互動。2013年，印發了《關於深化街道社區區域化黨建工作的意見》，對全面加強街道社區區域化黨建作出安排。近年來，進一步強化相融共生、共享共贏的理念，堅持以街道社區黨組織為核心，有機聯結單位、行業及各領域黨組織，分級構建區域黨建共同體，推動街道社區黨建與單位黨建、行業黨建互聯互動、融合發展。全面推行“清單工作法”，建立需求清單、資源清單、服務清單和項目清單，對照清單雙向認領、雙向服務。市南區今年收集匯總駐區單位需求100條、可提供服務142項、可共享資源117類。全面深入開展上下結對共建。從2015年開始，持續開展市級機關單位與城市社區結對共建工作，一對一選派社區黨建聯絡員，組織機關在職黨員深入社區抓黨建、強服務、辦實事、轉作風，撬動破除行政壁壘、地域藩籬。2017年，進一步配套出台《青島市市直機關、企事業單位黨組織聯系社區黨組織工作規范》，將結對共建范圍擴展到市直企業、市屬高校及中央、省駐青單位，新選派社區黨建聯絡員120名，任期2年，每月到社區工作不少於3天。市級帶頭、區市響應、行業系統聯動，上下結對共建工作在全市各級全面鋪開，帶動1000多家機關、企業、學校、部隊、科研院所等單位黨組織與城市社區黨組織結成對子，覆蓋全市所有城市社區。全面推行區域聯建共建。深入實施“契約化”共建，實行隊伍統建共管、活動統抓共辦、資源統用共享、事務統議共商。市南區八大關街道建立“六聯共建”區域化黨建聯席會議，已持續運行25年，將轄區1200多家各類單位組織有效地聚攏在街道黨工委周圍，共同解決了一大批實際問題。市地鐵集團在地鐵建設過程中，組織線路建設單位、沿線社區以及參建單位簽訂聯建協議、確定聯建目標、商定各方責任，依靠區域化黨建發揮聯建優勢，共同解決建設過程中的信訪、征遷等難題。

三是以區域覆蓋為重點，實現融合共享。從2015年開始，試點推行兩新組織“4224”區域化黨建工作體系，按照區域統籌、協同推進、一體發展的思路，著力構建“分級負責、條塊結合、以塊為主、鎮街兜底”的工作格局，實現了街道社區黨建與新興領域黨建統籌推進、融合共享。2016年以來，把兩新組織黨建納入城市基層黨建工作總體布局，健全市、區兩新組織工委，在市、區職能部門設立綜合黨委或行業黨委，在街道和園區全部設立兩新組織綜合黨委，負責兜底抓好歸口管理以外的兩新組織黨建工作。實行覆蓋流程再造，把“找准需求—靠上服務—建強組織—跟進教育—深化管理”作為擴覆蓋的基本方法，先擴大工作覆蓋、再擴大組織覆蓋，把單獨組建和區域統建作為主要方式，實現了組織覆蓋由點上突破向區域統籌的轉變。在商務樓宇、各類園區、商圈市場、特殊功能區，依托綜合黨委等區域性黨組織孵化活動、孵化黨員、孵化組織，因地制宜開展黨的工作，及時跟進建立黨組織，實現了動態精准覆蓋。《山東青島：探索構建非公有制經濟組織和社會組織“4224”區域化黨建工作體系》案例，入選第四屆全國基層黨建創新30個最佳案例。

四、社區攏：強化組織延伸、服務聚攏。社區黨委履行抓城市基層黨建工作的具體責任，發揮“戰斗堡壘”作用，擔負好教育管理監督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責。

一是做強社區黨委“堡壘”。明確要求在城市社區統一設立黨委，明確社區黨委在社區各類組織和各項工作中的領導核心地位。在街道管理體制改革過程中，聯動優化調整社區“兩委一站”體制，突出強化社區黨委政治功能，在社區黨委下設社區居委會黨支部、社區工作站黨支部、網格黨支部及兩新組織黨組織。強力推進社區居委會去行政化，明確社區工作站為街道事業機構，全面承接政府延伸到社區的社會管理和公共事務，強化了居委會的自治功能。在上合組織青島峰會服務保障關鍵時刻，社區黨委始終沖在最前面，做到發現問題在一線、處置情況在一線、服務保障在一線﹔社區居委會在社區黨委領導下，有效協調處理了大量居民訴求，把矛盾隱患解決在了萌芽狀態。

二是延伸社區黨組織鏈條。適應城市網格化治理趨勢，不斷延伸社區黨組織鏈條，從2007年開始，以社區為單位，以樓宇、路段、小區每400戶左右、30至50名黨員為標准，劃分網格，在社區推行“社區黨委—網格黨支部—樓院黨小組—黨員中心戶”為主體的城市社區黨組織體系，全面激活城市的“神經末梢”。目前，建立網格黨支部3487個、樓院黨小組8423個。在網格黨支部建立“黨員幫辦站”，推行“格中有我、黨員幫辦”模式，在樓院黨小組建立“黨員集結號”“黨員互助站”，全面推行黨建網格與治理網格“一網統籌、多網融合”，構建起街道社區黨組織統一領導、城市各類組織積極協同、居民群眾廣泛參與、共建共治共享的城市基層治理體系。上合組織青島峰會期間，以社區為單元劃分作戰陣地，市區兩級機關、企事業單位共同參與、全力支持社區黨組織做好峰會服務保障工作，實現“大事全網聯動、小事一格解決”。

三是增強社區黨組織服務能力。以“島城先鋒”黨建品牌創建為統領，全面創建社區黨建品牌，形成了“天天我都在”“幫到家”等一大批文化內涵深、服務措施硬、群眾反響好的社區黨建品牌，提升了服務群眾水平。全面推行社區工作事項准入制度，准入事項由118項壓縮到48項，未列進准入事項的，社區有權拒絕辦理。市南區通過改革將188名干部下沉到社區工作站，把街道的43項為民服務事項下沉到社區工作站，讓居民在家門口享受到了優質高效的服務。上合組織青島峰會期間，社區工作站統籌各類志願者隊伍，以黨建網格為基礎，將協防隊員、計生協管員、城管志願者、社區公益崗等各類網格員有機整合，形成了城市管理、生產生活安全、社會穩定、便民服務的綜合力量。目前，全市城市社區專職工作人員平均超過8人，街道社區黨群服務中心1000平米以上的超過40%，全部實施聯建聯管聯用，成為區域共用共享的綜合性服務平台。運用“互聯網+”思維，建成“數字黨建”“互聯社區”“服務型黨建網”等各具特色的“智慧黨建”服務平台1600多個，提高了為民服務質量和效率。堅持“四社聯動”，全市活躍在社區服務、社區治理一線的社區服務組織、社區文體團隊等累計達到6000余家，成為黨組織領導下的重要社區工作力量和城市基層治理的有效輔助力量。

【經驗與啟示】

一是建強四級聯動的“動力主軸”、強化黨的全面領導，是加強城市基層黨建工作的“生命線”。加強城市基層黨建工作，必須認真踐行新時代黨的組織路線，適應城市社會群體結構和社會組織架構的深刻變化，優化組織領導體制，切實加強黨的領導。實踐証明，隻有旗幟鮮明強化黨的領導這條生命線，把市、區、街道、社區四級黨組織貫通起來，形成上下聯動的合力，才能與時俱進地加強黨對城市工作的領導，不斷夯實黨在城市的執政根基。

二是推進街道管理體制改革、強化統籌協調功能，是加強城市基層黨建工作的“先手棋”。街道是微觀之首、宏觀之末，在四級黨組織中居於樞紐和軸心的地位，承擔聯通和兜底的責任。推動街道管理體制改革，厘清職責邊界，實施減負增效，使街道黨工委集中精力抓黨建、抓治理、抓服務，是構建簡約高效的基層管理體制的關鍵環節。實踐証明，隻有真正推動重心下移、權力下放、力量下沉，增強街道黨組織統籌協調功能，四級聯動的“動力主軸”才能一貫到底、強勁有力。

三是健全條塊融合的運行機制、強化黨建引領作用，是加強城市基層黨建工作的“落腳點”。城市越來越開放融合，基層黨建必須適應並引領這種開放融合。推動四級聯動，就是要適應城市基層黨建日益開放融合的趨勢，推動組織體系上下貫通、橫向聯動，確保黨的組織覆蓋和工作覆蓋有力有效，確保黨的建設貫穿基層治理、保障基層治理、引領基層治理。必須分級搭建議事協調平台，深入推進共駐共建，建立組織、責任、制度等聯動機制，建立開放性的互聯互動紐帶。實踐証明，隻有打破條塊壁壘和隔閡，推進街道社區、單位、行業黨建互聯互動、同頻共振，從相互分離走向相融共生，才能以黨的組織優勢，實現整合社會功能，將城市各類組織各類群體凝聚成一個整體，進而打造區域黨建共同體，凝聚起城市基層治理的強大合力。

四是堅持以人民為中心、強化基層組織體系建設，是加強城市基層黨建工作的“動力源”。加強城市基層黨建工作，必須堅持以人民為中心的發展思想，堅持人在哪裡、黨員在哪裡，黨的組織就覆蓋到哪裡，黨的工作就跟進到哪裡，創新優化組織設置，確保黨的工作進樓入戶、全面覆蓋。實踐証明，隻有黨的基層組織體系堅強有力，才能把街道社區、駐區單位、各個行業和各個領域黨組織的力量統籌整合起來，才能實現組織優勢、服務資源、服務功能的最大化，使群眾對美好生活的向往變為現實。