上海市黃浦區半淞園路街道：黨建引領下的住宅小區業委會規范化建設的探索和實踐

業委會規范化建設一直是社區治理的痛點和難點，也是推進國家治理體系和治理能力現代化面臨的一個基礎性課題。近年來，上海市黃浦區半淞園路街道黨工委充分發揮基層黨組織作用，積極開展業委會規范化建設，探索出了一條“堅持黨建引領、業主有序參與、依法依規依約”的新模式，為城市社區治理提供了可借鑒的經驗。

一、起因與背景

業主委員會是上個世紀90年代以來隨著住房制度改革、住房市場化進程的推進而出現的新生事物，在不斷實踐中，日漸成為城市社區自治管理的重要組織力量。根據《上海市住宅物業管理規定》，街道辦事處應指導監督業主大會、業主委員會的組建和日常運作。而在實際工作中，街道在業主大會和業委會組建中，尚能發揮較好的指導作用，但在指導監督業委會日常運作中，常常處於事后被動指導或發生矛盾被迫指導的局面。不僅如此，對於業委會拒絕和排斥指導監督的行為，街道也常常無能為力，無法採取有效的干預措施。

2018年，市政府辦公廳印發《上海市住宅小區建設“美麗家園”三年行動計劃（2018-2010）》（滬府辦發[2018]8號），明確指出要“加強基層黨組織的工作覆蓋和引領，發揮基層黨組織的群眾工作優勢和業主委員會黨的工作小組作用”。因此，如何全面加強黨組織對業委會的政治和組織領導功能，成為當前社區管理建設中需要不斷探索的一個重要問題。

二、做法和經過

半淞園路街道位於上海市黃浦區的東南角，東、南兩面環黃浦江，面積2.87平方公裡，常住人口9.3萬，是中心城區典型的居住型社區。現有住宅物業小區97個, 住宅成套率達90%，已建業委會93個，業委會組建率達96%。從2012年開始，半淞園路街道黨工委以加強業委會規范化建設為切入口，大膽探索創新，形成了黨建引領下的業委會建設新模式。

（一）組建班子強基礎，強化黨建在業委會建設中的政治引領

1、在業委會組建籌備階段堅持“三個納入”。街道黨工委通過梳理文件法規，編撰了《業主委員會換屆改選工作流程指南》，同時將小區業委會組建和換屆工作納入基層黨建工作的重點內容，由社區黨建辦、自治辦、管理辦共同負責推進﹔納入居民區黨建重要內容，注重發揮居民區黨總支的領導核心作用，全程領導業委會換屆選舉﹔納入自治家園建設重點議題，依法理順居民區黨總支政治領導、居委會自治管理、業委會依法運作、物業公司專業服務之間的關系，努力構建物業小區民主議事、和諧相處的良好氛圍。

2、在業委會換屆選舉階段把好“三個環節”。即把好換屆改選小組組建環節，嚴格依法辦事、依規操作﹔把好候選人推薦環節，由居民區黨組織把好人選關，積極推進業委會與居民區黨組織、居委會成員的交叉任職，鼓勵、支持小區的黨員骨干積極參加業委會選舉，選出品能兼優的業委會成員。目前，半淞園路街道業委會成員黨員佔比近50%，在職人員佔23%﹔把好換屆選舉投票換屆，確保公告公示、選票發放、開票計票等操作規范、公開透明。

3、在業委會日常運作階段做到“三個關注”。為進一步規范業委會工作制度，街道黨工委制定了《業委會規范運作工作指南》，同時做到“三個關注”：居民區黨組織經常關注廣大業主對業委會工作的總體評價，收集廣大群眾對業委會建設的意見建議，並及時向業委會反饋﹔關注業委會運行面臨的困難和問題，對了解的困難，依托社區自治共治和黨建聯建平台及時幫助解決，對發現的問題，及時會同相關部門迅速處置﹔關注業委會與物業服務企業之間產生的分歧矛盾，分析產生問題的原因，通過搭建溝通協商平台，及時干預調解，促進業委會與物業公司和諧共處。

（二）組織保障強運行，確保黨建引領下的業委會規范有序運作

1、理順工作網絡，完善住宅小區綜合治理構架。在實踐中，街道黨工委加強對業委會建設的政治引領、指導與協調﹔居民區黨總支負責指導業委會的組建，並加強對業委會的組織引領，在居民區建立了“1+3”的住宅小區綜合治理構架。“1”即居民區黨總支牽頭召集居民區綜合治理聯席會議作為議事決策層。“3”即黨的工作小組、業委會主任聯誼會、物業經理聯誼會三個平台，三者既獨立運轉、各司其職，又相互支撐、協同配合。

2、鼓勵居民區“兩委”委員與業委會成員交叉任職。街道黨工委積極探索推進“雙向進入、交叉任職”工作模式。一方面，鼓勵屬地的總支（支部）委員和居委會委員在日常工作中發揮特長，積極參與小區自治、環境整治工作，在業主群眾中樹立良好的口碑。同時，以業委會換屆為契機，推薦“兩委”委員經法定程序擔任業委會主任或委員。另一方面，支持專業能力強、素質高的適齡業委會主任、委員進入“兩委”委員隊伍。這些小區治理的行家裡手不僅通過發揮自身優勢為黨建引領社區治理提供智力支撐，也努力搭建起黨組織與業主群眾溝通聯系的“連心橋”。目前，街道“交叉任職”委員共有49名。

3、探索黨建新載體，組建了業委會黨的工作小組。街道黨工委探索組建了“內生式”和“派駐式”兩種模式黨的工作小組。“內生式”即依托業委會成員中的黨員組成的黨的工作小組，目前已建立10個，佔業委會總數的10.9%﹔“派駐式”即居民區黨總支遴選有公信力、號召力、熱心參與社區事務的黨員，組成黨的工作小組派駐到各業委會，目前已建47個，佔業委會總數的51.1%。“派駐式”黨的工作小組成員作為脫離於業委會的“第三者”，參加業委會工作例會，沒有表決權，但擁有話語權，在不干預業委會依法依規行使職權的工作的前提下，為小區業委會工作提出意見或建議。2018年，街道還成立了業委會黨的工作小組沙龍，更好地發揮了黨建引領的作用。

（三）平台機制強支撐，促進業委會自治能力的提升

1、在居民區層面，鼓勵居民區建立業委會主任聯誼會。在居民區，街道鼓勵居民區建立業委會主任聯誼會，加強業委會主任隊伍建設。2013年，耀江居民區率先試點成立聯誼會，每月組織業委會主任們開展學習討論，拓寬思路，增強能力，先后破解了車輛亂停放、物業費上調、維修基金使用等諸多小區治理難題。目前，街道22個居民區通過獨立建或片區聯建形式已建立了11個業委會主任聯誼會，實現了全覆蓋。

2、在街道層面，成立了業委會聯合會。2017年5月，街道業委會聯合會成立。目前，共有會員單位80個，下設11個居民區分會（理事單位），由理事會負責日常工作。業委會聯合會定期組織會員進行學習交流，邀請法律專家開展專題培訓,還特邀區有關部門就相關問題進行答疑解感。通過學習、交流與討論,拓寬了業委會工作思路,增強了業委會工作能力，搭建起街道層面業委會“共商自治之策、共探管理之經、共求法治之路”的平台。

3、吸納多元力量參與，加強業委會專業支撐。街道積極構建多元參與機制，於2016年培育了專業社會組織“半淞園治理家園服務站”，開展業委會培訓，協助做好業委會組建換屆、矛盾處置、物業成本測算等專業事務。2017年，服務站共調解矛盾47件次，調解成功率達85%，並在多個小區的消防、監控等改造工程中幫助業委會把好價格關和質量關，助推業委會規范化運作。

（四）健全法制促規范，推進依法依規依約自治

1、開展業委會法治評估。街道黨工委探索以“法治評估”的方式加強對業委會的指導監督，推動業委會規范運作的水平。2017年街道制定了包括6大規范、36條標准的業委會法治評估體系，既涵蓋法律法規、規范性文件對業委會履職的要求，又結合實際運作中易發問題，明確指標，並委托治理家園服務站實施評估，邀請律師、業委會聯合會理事等對業委會進行全面體檢，出具“法治建議書”。評估完成后，綜合評估結果，優化業委會的培訓指導。

2、開展業委會星級評選。在開展業委會法治評估的基礎上，街道組織年度“三、四、五星級”業委會評選，並設立業委會引導資金，星級業委會以項目形式申請，同類項目星級較高的業委會扶持資金比例相應提高，以此激勵業委會規范運行。2018年街道出資70萬元作為引導資金，星級業委會積極向街道申報資金扶持，實施“治家類”、“安家類”、“靚家類”、“和家類”項目。星級評比后，有的業委會已將公共收益轉入專項維修資金賬戶，一些日常制度不完善的業委會主動向五星級業委會學習，星級評選效果初步顯現。

3、推進依規依約自治。街道黨工委積極推動居民區通過基層協商，制定“居規民約”，開展自治。2017年，在法律顧問幫助下，耀江居民區針對小區治理多發問題，制定了《住戶守則》，對寵物飼養、房屋出租、車輛行駛與停放等八個方面的問題進行了約定，形成符合小區實際的自治規約，成為居民廣泛認可的“小區憲法”，切實將居民區依規依約自治落到了實處。目前，街道層面正在實施“治理家園《住戶守則》＋”行動，並依托專業力量進一步完善《住戶守則》，在適用問題的全面性上、在法律依據的有效性上、在措施落地的操作性上“做加法”，升級為《半淞園社區住戶守則》，充分挖掘《住戶守則》的擴展效應和輻射效應，在整個街道進一步推廣落地。

三、成效與啟示

（一）強化了黨對業委會工作的領導

通過黨建引領，強化了黨對業委會工作的領導，充分發揮了黨組織的凝聚力、戰斗力、組織力。一是業委會換屆改選有了主心骨。街道認真做好業委會的籌備和換屆改選工作，切實把好業委會成員候選人推薦關和換屆選舉過程關，確保了各小區業委會籌備和換屆改選的成功和有序。二是業委會依法運行有了引路人。街道通過構建住宅小區綜合治理新體制、派駐業委會黨的工作小組等方式，加強了工作引領，使業委會能夠更好的將黨和政府的決策部署與業委會工作有機結合起來，團結帶領廣大業主積極參與美麗家園建設。三是小區規范管理有了支撐者。住宅小區的規范管理牽涉廣大業主的切身利益，業委會黨的工作小組積極溝通協調，指導業委會合力解決各類疑難問題，為保障業委會依法依規依約行履行職責，有效維護業主的合法權益和住宅小區的和諧穩定發揮了重要的支撐作用。

（二）增強了業委會主體自治功能

街道通過搭建業委會聯合會等自治平台，為業委會提供了工作交流的重要載體，增強了業委會主體自治功能。一是滿足了業委會成員的共同需要。業委會成員大部分是非從事物業管理者，缺少相關法規知識和專業技能。街道業委會聯合會定期開展學習、培訓、研討等，加強了業委會之間的業務交流，培育和提升了業委會自我服務的意識與能力。二是促進了業主利益主張和權利要求的有序表達。業委會聯合會代表業委會自治組織的整體利益，能夠將業委會分散的利益要求集中有序表達，迅速把業主利益訴求和權利主張傳遞到政府層面，同時也能快速地把相關政策信息反饋給各業委會，架起了政府與各業委會自治組織的溝通橋梁。三是推進了業委會的組織自律。業委會聯合會作為正式注冊的社會組織，制定由協會成員共同遵守協會章程，培養了各聯合會成員的理性自律精神，避免非理性的集體行動，促進了業委會運行的理性化和程序化，實現了對業委會運行秩序的自我調控，成為促進社區和諧秩序建立的重要力量。

（三）提升了業委會法治化運行水平

業委會依法依規依約運行，有效減少了業委會日常工作中的問題，減少了業委會與業主、物業公司之間的矛盾沖突，促進了物業小區的和諧穩定。一是業委會工作有了“顧問團”。街道建立的包括行政、法律、物業、社區管理等各領域專家組成的顧問團，業委會可以針對換屆改選、小區管理規約、小區綜合治理等重大事項向顧問團尋求專業咨詢幫助,減少矛盾和沖突的發生，並借助外腦有效解決日常工作中的各類疑難雜症，有效維護廣大業主合法權益。二是小區管理有了“根本法”。《住戶守則》的制訂出台，一方面細化了對業主（住戶）的行為規定，從而對小區住戶有了更加清晰的行為指引。另一方面，通過實施分級制裁，有效提升了守則的剛性約束和實效性，有效杜絕了小區不文明行為的發生。三是依法運行有了“標杆尺”。業委會法治評估根據每個業委會運行情況提出有針對性的建議，有效提升了業委會規范化運行水平。通過評選“星級業委會”，設立配套“業委會引導資金”對星級業委會加以正向激勵，不僅使業委會工作有了清晰明確的標准參照，更充分調動了業委會自覺依法依規運行的積極性和主動性。

在業委會規范化建設工作實踐中，半淞園路街道黨工委堅持加強黨建引領，調動各方參與到社區建設中來，形成“社區是我家，建設靠大家”的共建共治共享的社區治理新格局。最重要啟示是做好“三個堅持”：一是堅持黨建引領、弘揚正氣，加強對業委會的政治引領﹔二是堅持剛柔相濟、主動作為，給予業委會有力的支撐引導﹔三是堅持“四治”融合、久久為功，以問題導向和需求導向為起點，持之以恆地推動業委會發揮社區治理主體的作用。