福建石獅市:推行“五化一體”城市基層黨建工作機制 服務全域城市化發展改革

【內容摘要】

石獅市是國家中小城市綜合改革試點和福建省全域城市化發展改革試點，城鎮化率達78.8％，居福建省縣級市首位，開展城市基層黨建具備良好條件和優勢。去年以來，石獅市按照中央、省委的統一部署要求，立足全域城市化發展改革實際，從體制機制改革入手破題，探索推行“五化一體”城市基層黨建工作機制。其主要做法是推動組織設置扁平化、隊伍管理模塊化、資源配置集約化、作用發揮常態化、運作保障長效化，著力打造共享共治共促的城市基層黨建綜合體。通過推行“五化一體”工作機制，進一步嚴密了黨在城市的組織體系，強化了街道社區黨組織統籌協調功能，市、街道、社區三級黨組織聯動日益緊密，單位、行業、街道社區等各領域黨建更加融合，實現了黨的組織網絡、組織資源、組織優勢、組織力量最大化，逐步構建形成黨組織統一領導、各類組織積極協同、廣大群眾廣泛參與的城市基層治理體系，有效提升了黨領導城市工作的能力和水平。推行一年多來，受到了城市各級黨組織和廣大黨員群眾的廣泛認可，在全市掀起了大抓城市基層黨建的熱潮。“五化一體”工作機制是新時代城市基層黨建系統建設整體建設的有益探索，走出了一條適合中小城市經濟社會結構特點、基層黨建與城市發展協調互促的新路子。

一、背景與起因

習近平總書記在2018年全國組織工作會議上強調，基層黨組織要在貫徹落實中發揮領導作用，強化政治引領，發揮黨的群眾工作優勢和黨員先鋒模范作用，引領基層各類組織自覺貫徹黨的主張，確保基層治理正確方向。隨著經濟社會的持續發展和城市化進程的加速推進，城市成為人群高度集聚、思想多元交融、業態豐富繁多的重要領域,不僅對城市黨的建設提出了更高要求，也使傳統的黨建工作模式面臨著新的挑戰，主要表現在“四個不相適應”：一是相對滯后的工作理念與城市化快速發展不相適應。新經濟和社會組織、新社會階層大量涌現，黨建工作的對象、內容和方式等都發生了深刻變化，但有的基層黨組織工作理念沒能及時轉變更新，習慣於用街道社區黨建的視角來看待城市基層黨建，工作部署和落實存在偏差。二是相對單一的體制機制與現代城市治理結構不相適應。城市治理逐步由單一的政府領導向黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的新型城市治理體制轉變，但現行“條塊分割”的黨建領導協調機制和管理體制，漸漸不能滿足城市發展和管理的需要。三是相對模糊的功能定位與群眾多元訴求不相適應。城市居民文化素質不斷提高，需求快速增長且日益多元化，但一些黨組織政治、組織、能力和機制引領的作用發揮不充分、不均衡，不能很好領導各類組織、各方群體共同參與城市建設。四是相對封閉的運作方式與現代信息技術廣泛運用不相適應。越來越多市民過上了“數字生活”，為推進更為開放高效的信息化黨建提供了重要條件，但不少基層黨組織仍習慣於封閉粗放的黨建運作模式，影響了黨建工作的效率和質量。作為國家中小城市綜合改革試點和福建省全域城市化發展改革試點，石獅市以被泉州市委組織部確定為城市基層黨建試點為契機，探索推行“五化一體”工作機制，走出了一條適應全域城市化發展要求的城市基層黨建新路子。

二、做法與經過

“五化一體”城市基層黨建工作機制，即組織設置扁平化、隊伍管理模塊化、資源配置集約化、作用發揮常態化、運作保障長效化，打造城市黨建綜合體。在推進過程中，石獅市委高度重視，把它作為“一號課題”，陸續研究出台“1+10”政策文件，並採取項目化管理形式，推動各項措施落地見效，有序推進基層黨建創新發展。

1.組織設置扁平化。一是優化組織體系。改進黨組織設置，將市直派出機構黨組織關系下放給街道管理，適時將社區黨支部升格為黨委（黨總支）並對區域內居民小區、小微企業、社工機構、物業公司等黨組織進行兜底管理，依托各類園區、商務樓宇、商圈市場等整體推進新興領域“兩個覆蓋”，壓縮管理層級，提升運行效率。二是優化管理機制。逐步減少招商引資、協稅護稅等在街道績效考核中的權重，引導街道把工作重心轉移到抓黨建、抓服務、抓治理上來。將市直派出機構的指揮調度權、考核監督權下放給街道，並賦予街道對派出機構負責人的人事考核征得同意權、街道規劃參與權和綜合管理權、區域內事關群眾利益重大決策和重大項目建議權，為街道開展工作創造必要條件。三是優化機構設置。調整優化街道內設機構及職能，專門設立街道黨建辦，負責協調轄區內各領域黨建工作。建設兩新組織黨建工作站，整合街道外來黨員服務站黨建功能，發揮“蓄水池”和“孵化器”作用。

2.隊伍管理模塊化。一是按模塊分類組合。定期開展黨員基本信息排查摸底，按照“在家”黨員、在職黨員、流動黨員等不同類別，或者地緣型、單元型、單位型和園區商圈型等區域分布，將2個街道19個社區黨員劃分成89個模塊進行組合管理。二是按模塊教育管理。分類制定教育管理措施，線上借助“黨員e家”、黨員遠程教育網絡、“石獅組工”公眾號等信息平台，線下創設主題黨日、流動黨課、輪值書記等載體，促進線上線下融合。三是按模塊積分考評。圍繞黨員學習教育、履行職責、服務群眾等內容，分別設計基本分、先鋒分及扣減分指標，通過季度登記、半年初評、年底總評的方式對黨員進行百分制量化考評，並將積分結果與評先評優、重點培養、兌現心願、問責追責等相挂鉤，形成激勵約束機制。

3.資源配置集約化。一是堅持信息共享。建立街道社區黨組織與駐區單位黨組織情況通報制度，借助石獅政務網、手機黨校等打造黨建信息交互平台，實現各部門、各單位、各黨組織信息公開共享、實時獲取。二是堅持陣地共享。把街道社區活動陣地納入城市公共配套建設規劃，在全市建設41個功能集成的城市基層黨建綜合體、4個市級黨性教育實踐基地，在商圈市場、商務樓宇、工業園區等設立黨群活動中心，推動駐區單位場所陣地向轄區黨員群眾開放。三是堅持文化共享。通過互邀參加文化活動、舉辦主題文化講座、拍攝紅色教育主題微電影，以及設置“開放日”“體驗日”等辦法，推動社區和駐區單位、兩新組織等文化交融互促。

4.作用發揮常態化。一是引領政治方向。推動把“堅持黨的領導”等黨建內容寫進居民公約、兩新組織章程等，發揮黨組織把方向、謀大局、抓關鍵的作用。堅持黨組織為群團組織定職責、派任務、提要求，推進社區主干“一肩挑”，推行小區黨組織、物業公司、業委會“三方進入、交叉任職”，明確社區黨組織主導配套組織及小區業委會、業主監事會等組織的成立及換屆、人選把關、章程規約制定等，強化黨對各類組織的領導。二是引領服務供給。創設黨員先鋒崗、示范窗口、“承諾、踐諾、評諾”等載體，把各級便民服務平台建成黨員聯系服務群眾的主陣地。組建235支各類黨員志願者服務隊，定期開展民情走訪大排查，編制群眾需求清單和服務項目書，試點購買社工機構等第三方服務，2017年以來解決群眾各類訴求近1.6萬件。三是引領多元共治。推行“1+1+N”（社區黨組織為核心，網格黨員為骨干，社區工作者、居民代表、駐區單位等多元群體為支撐）黨建引領社區治理工作模式，把黨建資源下沉到網格一線，動員多方力量參與社區治理。開展“紅色物業”創建活動，實行“黨建五納入”制度（納入物業公司注冊登記、年報公示、信用評級、行業評比以及變更、撤並或注銷），引導物業公司黨組織在小區治理中發揮戰斗堡壘作用。建立小區黨組織領導下的業委會、物業公司、社會組織“1+N”聯動共建機制，構建黨建引領、社會參與、共治共享的小區治理體系。

5.運作保障長效化。一是強化制度保障。梳理制定“三會一課”、組織生活會、經常性談心談話等12項基本制度，抓好城市基層黨組織規范化建設。把城市基層黨建工作納入基層黨委書記述職評議、年度績效考評以及相關部門領導班子、領導干部考核重要內容，確保各項任務落實。二是強化力量保障。實施優秀社區黨組織帶頭人培養計劃，把優秀社區黨組織書記納入全市人才隊伍建設總體規劃，每年至少舉辦1期社區黨組織書記研討班。建立城市基層黨建專職工作者制度，每個街道、社區至少各配備2名、1名黨務專職工作者。三是強化經費保障。市、街道兩級分別按每年不少於300萬、50萬標准設立城市基層黨建專項經費，每個社區按每年不少於70萬元標准保障運轉經費。落實“權隨責走、費隨事轉”，統籌整合市直部門投向社區的政策資金和項目資源，以社區黨組織為主渠道落實到位。

6.打造城市黨建綜合體。一是上下聯動共抓。在市、街道、社區三個層級分別建立聯席會議制度，要求下一級聯席會議召集人列席上一級會議﹔實行黨建工作“三張清單”、目標管理、工作例會、常態化督查等制度，鑄牢“明、查、評、問”責任落實鏈條，推動上下齊抓共管。二是橫向互動共融。深化共駐共建活動，將參與共建情況作為駐區單位年度績效、文明創建、綜治平安考評重要內容，作為非公企業評選表彰、評價定級的重要依據﹔在商圈市場、工業園區等新興領域推行區域化大黨建模式，推動黨建工作向區域內各類組織、從業人員拓展和延伸，促進城市各領域黨建主體融合共享。三是一體推動共促。通過謀劃布局、標准設置、組織生活、項目運作、品牌創建和作用生成“六個一體”，全域統籌、一體推進、同步實施，實現了從單體建設、各自推進向區域統籌、整體並進轉變。比如，制定《石獅市城市基層黨建工作標准》，讓城市基層黨組織明確“抓什麼”“怎麼抓”﹔開發黨員組織生活管理系統，建立黨員電子身份認証制度，方便黨員憑証就近便捷、自主選擇在一個黨組織參加組織生活，形成跨區域、開放式“大組織生活”，等等。

三、成效與反響

“五化一體”工作機制實施一年多來，穩妥推進城市基層黨建體制機制改革，有效提升黨領導城市發展與治理的水平，獲得了廣大黨員群眾的認可，並得到各級組織部門和省、市領導的肯定，中組部《組工信息》《福建信息》《福建組工信息》等給予專門報道，福建省委常委、組織部部長胡昌升作出批示肯定。2018年初，石獅市被確定為全國城市基層黨建示范引領行動示范市。成效主要體現在“四個更加”：

1.黨在城市的組織體系更加緊密。順應新時期各類組織融合、群體跨界的趨勢，改變以往相對封閉的單位制組建模式，探索區域性、行業性、聯合體等靈活組建方式，使傳統的“樹狀”黨組織在城市街道實現“橫向”延伸和拓展，鋪建一張與扁平化社會組織形態緊密貼合的黨建網絡，進一步消除了黨建空白點和盲區，實現黨的組織和工作在城市各層面、各領域的動態延伸和有效覆蓋，從而將整個社會聚合起來。截至2018年8月底，石獅市非公企業和社會組織黨組織覆蓋率分別達到92.1% 、81.8%。

2.街道社區黨組織的領導更加有力。加強街道社區黨組織自身建設，把人、權、財、物等資源精准有效投放到基層一線，讓街道統籌有平台、有抓手、有底氣，讓社區有資源有能力為群眾服務，街道社區黨組織虛化、弱化、邊緣化問題得到大幅改觀。一些從事街道工作多年的干部反映，現在上級下達“過河”任務的同時，又幫助解決“船”的問題，更好辦事了。各社區顯眼位置隨處可見黨建標識，黨員參加服務活動也都佩戴黨徽，黨的色彩越來越濃，群眾時時都能感受到黨組織就在身邊。

3.城市基層黨建的整體效應更加凸顯。通過強有力的領導、系統性的謀劃和一體化的推進，各部門各行業同向發力，市、街道、社區三級聯動“動力主軸”高效運轉，城市各領域黨建工作更加融合，城市基層黨建“大系統”與各領域黨建“子系統”催生了“公轉帶自轉、自轉促公轉”的化學反應，全域層面的城市基層黨建綜合體逐步構建，並呈內涵式發展、系統性增效的良好態勢。2017年以來，110多個機關企事業單位黨組織主動與社區共建，5300多名機關在職黨員走進社區、居住小區報到服務，累計幫扶困難群眾670多名、辦理好事實事9300多件，服務群眾的供給側得到有力保証。

4.城市多元主體參與基層治理更加主動。通過提升政治、組織、能力和機制引領水平，把黨組織獨特的組織優勢和社會整合功能發揮出來，發動駐區單位、街道辦事處、社區自治組織、群團組織、社會組織等多元主體，共同參與“城市病”問題解決、新社會矛盾化解，構建黨組織統一領導、各類組織積極協同、廣大群眾廣泛參與的城市基層治理體系。比如，石獅市委整合黨、政、社三方資源，打造熱線、網站、大廳“三位一體”的12345便民服務平台，運行以來共受理群眾訴求185461件，辦結184951件，辦結率達99.7%，群眾回訪滿意率97.5%，“辦事問熟人，不如撥打12345”正逐漸成為石獅老百姓的口頭禪。電力公司主動融入駐地文明創建，組織黨員深入社區開展文明引導、環境整治、應知應會入戶告知等工作，為石獅創建全國文明城市提供獻策獻力。湖濱街道推行網格化管理、組團式服務，干部變“坐等群眾上門”為“主動下格服務”，社區90％以上的工作通過網格得以快速完成，廣大居民豎起大拇指稱贊，“黨建網格化，服務不漏網”。

四、經驗與啟示

回顧石獅市的成功探索與實踐，我們認為抓好新時代城市基層黨建，必須處理好“五對關系”：

1.定位與站位的關系。既要找准定位，明確街道社區黨組織的領導核心地位，推動聚焦抓黨建、抓治理、抓服務主責主業﹔又要提高站位，堅持全域統籌、一體推進，從原來的社區型封閉式小黨建向區域性開放式大黨建調整。

2.佔領與引領的關系。既要大力推進商務樓宇、各類園區、商圈市場和互聯網企業，以及社會團體、民辦非企業單位、中介組織等新興領域“兩個覆蓋”﹔又要探索創新黨組織和黨員發揮作用的有效途徑和方式，不斷增強黨組織引領政治方向、服務供給和多元共治的能力和水平。

3.聯動與互動的關系。既要建立各級黨建聯席會議，實行黨建工作目標管理、工作例會、常態化督查、述職評議考核等制度，把市、街道、社區上下三級黨組織聯起來﹔又要推動街道社區黨組織與駐區單位、兩新組織等各領域黨組織共駐共建，讓各領域黨建互動更加緊密。

4.規范與示范的關系。既要從組織設置、隊伍建設、作用發揮障等方面建立一套統一的黨建工作標准﹔又要深入挖掘提煉基層黨建的成熟經驗，在不同區域進行復制推廣、持續創新，以此帶動整體水平提升。

5.整合與融合的關系。既要統籌推動信息、陣地和文化“三個共享”，實現組織資源與社會資源的有效整合、集約配置﹔又要運用現代信息技術手段，探索跨區域、跨組織、開放式的“大組織生活”等，並引領各類黨建主體共同抓好基層黨建、社會治理、服務群眾等工作，打造共融共促的城市黨建綜合體。

【探討與評論】

石獅市“五化一體”工作機制的案例總的有三個特點：第一，體現了規律性。它緊跟城市發展戰略定位變化，適應石獅全域城市化帶來的產業業態、組織形態、階層群體等的新情況新變化新要求，遵循了黨建發展規律，這樣的黨建更具生命力。第二，體現了實效性。它既解決了城市基層黨建現實存在的一些瓶頸問題，比如街道社區“小馬拉大車”、條塊分割、新興領域仍有空白等﹔同時，又聚焦城市發展中“城市病”問題以及拆遷改造、物業管理、勞資糾紛、“農轉非”居民生活方式轉變等新社會矛盾，從引領政治方向、引領服務供給、引領多元共治“三個引領”發力，增強了城市基層黨組織領導基層治理的能力。解決實際問題的黨建，更具實踐性。第三，體現了創新性。它站位“全域黨建”，大膽改革創新，從組織設置、隊伍管理、資源配置、作用發揮、運作保障、整體效應等六個方面，指引出開展城市基層黨建的有效路徑，是可供其他中小城市縣級黨委參考借鑒的好機制。綜合來看，石獅市的實踐探索為新時代推進城市基層黨建創新發展提供了一個成功的案例，值得在更大的范圍內宣傳、介紹和推廣。