山東青島市南區：以街道社區管理體制改革為突破 提升城市基層黨建工作整體效應

【背景】

隨著城市化進程的加快，城市的經濟結構、產業布局、社會階層、生活環境都發生了深刻變化，各類組織在城市遍地開花、各類人群聚集到城市社區，各類社會矛盾層出不窮。原有的條塊分割、條條分離、塊塊分散的基層管理體制、運行機制已經嚴重不適應新變化新任務新要求。與此同時，傳統的靠社區抓黨建、就黨建抓黨建的方式已經無法與新時代城市社區黨建工作相匹配，街道社區黨組織的領導力、統籌力，基層管理體制和運行機制已越來越不適應城市基層治理的需要，亟需轉型升級。

市南區位於青島市南部濱海一線，地處青島市核心區域，轄區面積30.01平方公裡，轄10個街道、50個社區，常住人口58萬人，是青島市經濟發展的先行區，經濟結構以現代服務業為主，第三產業增加值已經佔到了生產總值的91.8%。作為青島市城市化程度最高的城區，市南區城市基層黨建工作一直走在全省前列， 2000年區委明確提出區域化黨建理念﹔2007年在所有社區全面建立社區黨委，奠定了街道社區區域化黨建工作的組織基礎﹔2010年在山東省率先設立社區工作站，創新“兩委一站”社區領導體制，初步形成了區域化黨建工作格局。但是，隨著新經濟新業態的快速發展，大量外來人口涌入，人員的流動性不斷增大，各類經濟和社會組織“朝增夕減”，變動性更快、自主性更強，社會發展整體節奏進一步加快，基層治理難度空前加大。街道主業不突出、權責不對等、機構設置不合理﹔社區“兩委一站”關系不理順、工作站服務功能不突出、居委會自治職能邊緣化等問題越來越不適應基層治理要求。

【做法與成效】

市南區委准確把握城市基層黨建的基本規律，認真分析新時代黨建工作要求，在深入調研論証的基礎上，研究制定《關於轉變街道職能深化社區管理體制改革的實施意見》，在全區深入推進街道社區管理體制改革，突出發揮街道社區黨組織的領導核心作用，以強化政治功能為根本，以提升組織力為重點，創新領導體制和運行機制，全面構建區委“統”、街道黨工委“聯”、社區黨委“攏”三級聯動、全域融合的城市基層黨建工作新格局。

一、改革街道體制機制，增強街道黨工委統籌協調功能

針對街道承擔職能過多、主業不突出、權責不一致、機構不合理等問題，把深化街道體制改革作為關鍵環節，圍繞聚焦主業、精簡提效、賦權增能，切實強化街道黨工委領導核心地位，提高統籌協調能力。

一是調整工作重心。嚴格規定街道在加強黨的建設、統籌區域發展、組織公共服務、實施綜合治理、監督專業管理、動員社會參與、指導社區自治、維護社區平安等8個方面的工作任務，明確職責定位，壓實工作責任。取消街道招商引資等經濟發展考核指標，經濟服務職能重點向採集企業信息、促進項目發展、服務駐區企業、優化投資環境等工作領域集中。取消街道政務服務大廳，將43項為民服務事項下沉到社區工作站，實現居民在家門口辦理方便快捷的政務服務事項。通過轉變職能，把街道從沉重的經濟考核任務和繁雜的行政事務中解脫出來，集中精力抓黨建、抓服務、抓治理。

二是優化機構設置。以群眾需求為導向，按照“精簡、統一、效能”的原則，推行“大部制”改革，從主要“向上對口”轉變為“向下對應”，將街道原有的10余個內設機構整合為綜合、黨建工作、社會事務、公共安全、城區發展5個辦公室，各辦公室主任由街道副處級干部兼任，配備工作人員共3-4名，其余人員全部下沉至社區工作站。精簡內設機構，壓縮管理層級，克服過去街道內設機構設置對上不對下、人員分散、條塊分割、層級過多等問題，使管理更加科學化、扁平化，提高工作效率，增強行政效能。街道副處級干部直接兼任街道內設科室主任，由“分管”變“直管”，在減少管理層級的同時，也改變了原來街道處級領導干部多、工作人員少的問題，干部隊伍更加精干，作用發揮更加堅強有力。

三是實施賦權減負。賦予街道對區職能部門派出（駐）機構負責人的任免征詢權，明確街道綜合執法中隊、司法所等區職能部門對派出（駐）機構負責人的任免交流和獎懲使用，須書面征求街道黨工委意見。全面推行街道事務准入制度，進一步厘清區機關職能部門、街道辦事處、社區工作站的職責權限，明確了16項街道權力清單和77項社區工作站公共服務事項目錄﹔並明確需街道承擔的新增事項，由區委常委會、區政府常務會議研究決定，並做到人財物同步下放。減輕街道考核負擔，明確除區委、區政府統一對街道開展綜合考核外，區機關職能部門不得對街道進行工作考核。

二、健全社區“兩委一站”，強化社區黨委戰斗堡壘作用

針對社區居委會、社區工作站權責不清晰、關系不理順、工作站公共服務和管理作用不突出等問題，圍繞增強社區黨組織政治屬性，推動社區服務轉型升級，對社區“兩委一站”體制進行了調整優化。

一是建強社區黨委。完善組織架構，社區黨委下設社區居委會黨支部、社區工作站黨支部、片區黨支部及兩新組織黨組織，強化社區黨委在社區各類組織和各項工作中的領導核心地位。配強黨委班子，黨委書記由街道副處級黨員干部擔任，並兼任社區工作站站長，直接到社區黨群服務中心工作，街道不再保留辦公場所﹔副書記由街道黨員干部和社區居委會主任擔任﹔黨委委員從片區黨支部書記、兩新組織黨組織書記以及社區黨員骨干中產生，並選聘駐社區單位黨組織書記擔任兼職委員。改革后，50名街道副處級干部下沉到社區擔任黨委書記，對社區大事小情負總責，真正實現了與群眾在一起﹔結合社區“兩委”換屆，15名兩新組織黨組織成員當選社區黨委委員，131名駐社區單位黨組織成員被聘為兼職委員，社區黨委力量得到有力充實。

二是歸位社區居委會。社區居委會主任兼任社區黨委副書記、工作站副站長以及社區居委會黨支部書記，明確社區居委會承擔的街道下派行政任務，由社區工作站接管，工作重心不再是政務服務，而是按照《城市居民委員會組織法》要求，發揮基層群眾性自治組織作用。同時，出台《加強社區居委會自治能力建設的指導意見》《引導社會力量參與社區治理指導意見》，指導社區居委會提升自治能力。改革后，社區居委會從行政事務性工作中解脫出來，將主要精力投入到進網格、訪民情、解民憂中去，更好地組織居民商議社區事務，開展各類活動，引導居民自我教育、自我管理、自我服務、自我監督，解決好服務群眾“最后一公裡”難題。

三是做實社區工作站。明確社區工作站為事業機構，站長由社區黨委書記兼任，副站長由下沉事業編制干部和社區居委會主任擔任，拓寬了街道事業編制干部晉升通道，充分調動了工作積極性，從街道下沉188名干部到社區工作，面向社會新招聘了200名大學生社區工作者，極大地充實了社區工作力量。改革后，人財物進一步向社區傾斜，各社區工作站工作人員平均達到13名，由街道行政、事業編制人員及大學生村官、“三支一扶”大學生、社區工作者等組成，採取編制分類管理、人員統籌使用的方式，由社區黨委書記（兼任工作站站長）合理調配使用﹔社區黨群服務中心平均面積達到1200平方米，出台《關於加強社區黨群服務中心標准化建設的實施意見》，統一標准、規范管理﹔社區服務群眾專項經費從20萬元提高到110萬元，財力保障更充分。

三、完善共駐共建機制，推動各領域黨建融合發展

針對區域化黨建引領作用發揮不突出、統籌協調力度不夠、服務居民群眾的能力不強等問題，按照條塊結合、優勢互補原則，以聯建共建為紐帶，構建起三級黨建聯席會（議事會），促進事務共議共商，把街道社區、駐區單位、兩新組織黨建工作有效統籌起來。

一是區級層面，打造共管共抓的城市基層黨建領導層。橫向上強化部門協同，建立區級黨建工作聯席會，由區委常委、組織部部長擔任召集人，區委宣傳部、區委政法委、區編辦等14個單位為成員單位，出台《市南區城市基層黨建聯席會議制度》，明確成員單位工作職責，建立完善工作例會、綜合考核等4項工作制度，抓實區域化黨建工作的部署推進、統籌協調。縱向上理順行業統管，在區委組織部設立區委非公有制經濟組織和社會組織工委，區委兩新工委書記由組織部分管副部長兼任，設專職副書記1名，並由區工商聯、區民政局、區市場監督管理局黨員負責同志兼任副書記，抓好全區兩新組織黨建工作的統籌謀劃、宏觀指導﹔調整設立非公有制經濟組織、社會組織、民辦教育機構、律師、民營醫療機構5個綜合黨委，由區委兩新工委直接管理，黨組織關系隸屬於所屬區直黨委，分工抓好負責領域兩新組織黨建的兜底管理。

二是街道層面，打造共駐共建的區域黨建共同體。著眼增強街道統籌領導能力，選優配強了街道黨工委兼職委員，51名關心街道發展、熱心服務街道的駐街單位黨組織書記被選聘為黨工委兼職委員﹔進一步做強各街道區域化黨建聯席會，將394家影響力、規模較大的駐街單位黨組織全部納入成員單位，凝聚起共抓區域黨建、共謀發展穩定的強大合力。駐街單位黨組織通過簽約共建、認領項目、結對幫扶等形式，積極為街道辦實事、解難事。著眼擴大兩新組織黨建工作有效覆蓋，在各街道成立兩新組織綜合黨委，統籌協調街道轄區內兩新組織黨建工作，加強對兩新組織黨組織和黨員的兜底管理。比如，立足商務樓宇林立的區域特點，在全區建立了71個樓宇綜合黨委，由街道干部擔任黨委書記，選派大學生社工擔任樓宇黨建指導員﹔並發揮物業公司工作優勢，依托樓宇物業組建聯合黨支部，將樓宇內為建立黨組織的企業黨員納入組織管理，實現全區1萬平方米以上商務樓宇黨的組織和工作全覆蓋。

三是社區層面，打造共治共享的基層治理同心圓。抓實社區共建議事會，由社區黨委牽頭廣泛吸收駐社區單位黨組織書記、社區居委會主任、社區內“兩代表一委員”以及黨員群眾骨干為議事會成員，搭建黨建協商議事平台。全面建立了駐社區單位需求清單、服務清單、資源清單機制，目前全區共匯總收集各類需求275條、可提供服務189項、可共享資源117類，社區黨委充分發揮橋梁紐帶作用，實施動態管理，及時將管區內的資源、需求有效匹配。比如，市南區八大湖街道高郵湖路社區為解決雙職工孩子放學后、寒暑假無人照看的問題，通過社區共建議事會協調遠洋船員學院、青島衛生學校無償安排師資，共同建立“四點半學堂”，解決了這些家庭孩子的托管難題。市南區香港中路街道香港路社區黨委為緩解停車難問題，積極協調中環大廈物業公司達成錯時停車協議，從有限的車位中拿出20個提供給周邊居民夜間停車使用。

【經驗與啟示】

市南區委以體制機制創新為突破，全面構建起三級聯動、全域融合的城市基層黨建工作新格局，使黨在街道社區的領導更加堅強有力，區域資源進一步互通共享，人民群眾得到更加優質的服務。2018年6月，上合組織青島峰會成功舉辦，作為峰會主會場所在地，市南區委堅持以基層黨建引領基層治理，突顯基層黨建工作體系、機制優勢，充分發揮了各基層黨組織的戰斗堡壘作用和廣大黨員的先鋒模范作用，全員出動、全面謀劃、全域統籌，確保了峰會服務保障任務的圓滿完成。通過在探索中創新，在創新中探索，市南區委在實踐中得到三點啟示。

一、強化黨的領導是實現城市基層黨建創新發展的前提基礎

做好新形勢下的城市基層工作，深化街道社區管理體制改革，必須把加強和改進黨的領導放在首位，突出強化街道社區黨組織領導核心地位，增強統籌協調和組織引領能力。實踐証明，把50名街道副處級黨員干部下沉到社區擔任黨委書記，壓實“第一責任人”職責，進一步強化了社區黨委的領導力和統籌力，實現了政治功能和服務功能的雙提升。在峰會保障、信訪維穩、應對火災險情及汛期突發事件等工作中，社區黨委書記帶頭沖鋒在前，使問題發現在一線，處置在一線，社區黨委戰斗堡壘作用得到充分發揮。

二、完善體制機制是實現城市基層黨建創新發展的關鍵所在

面對城市基層黨建的新形勢、新任務、新問題，改革創新是核心就是改革不合時宜的體制機制。市南區轉變街道職能、取消招商引資等經濟發展考核指標，實行街道工作准入制，為街道減負賦權﹔推行“大部制”改革，街道副處級干部由“分管”變“直管”，壓縮管理層級，提升工作效能﹔將社區工作站升格為事業機構，打通事業編制干部晉升通道，激活了基層干部隊伍。這些改革措施既“治標”又“治本”，黨員干部干勁更足，帶頭發揮先鋒模范作用，帶動起全區群眾為提升市南區城市形象和區域競爭力獻策出力，筑牢了決勝峰會保障攻堅戰的群眾根基。

三、推動融合發展是實現城市基層黨建創新發展的實踐路徑

實踐証明，城市基層黨建工作，不是封閉運行、自我循環的，而是一個開放共享的有機的整體。通過完善區、街道、社區三級黨建聯席會議制度，有效調動和整合區域內各方面黨建資源，徹底拆除了隔離牆，進一步增強了城市基層黨建工作的整體性、系統性、融合性、開放性，實現了街道社區黨建與各領域黨建工作的互聯互動、融合發展。上合組織青島峰會期間，各街道黨工委通過黨建聯席會，把街道社區、駐區單位、非公有制經濟組織和社會組織等各類資源擰成一股繩，凝聚服務保障的社會合力﹔各社區黨委依托社區共建議事會，吸收駐街單位黨員、物業公司黨員、社區黨員骨干為平安市南志願者，充分發動群眾、依靠群眾，形成服務保障的兜底合力。