國家監察體制改革：中國特色監察體系的創制之舉

3月16日，全國兩會河北代表團舉行全體會議，審議監察法草案。 　　記者 史自強攝

福建福州市縣（區）兩級監察委組建完成后，通過組織現場黨課、廉政教育等活動，強化人員培訓。 　　新華社記者 宋為偉攝

　　“終日乾乾，與時偕行”。黨的十八大以來，全面深化改革始終大步向前。今年兩會期間，國家監察體制領域的改革舉措分量之重，引人矚目。3月11日通過的憲法修正案中增加了有關監察委員會的各項規定﹔全國人大也對《中華人民共和國監察法（草案）》進行了審議。3月18日，楊曉渡當選為中華人民共和國國家監察委員會主任並進行憲法宣誓。作為一項重大政治體制改革，國家監察體制改革是怎樣突破創新、步步推進的呢？

　　健全組織架構

　　2016年1月12日，習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上發表重要講話，提出要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，“既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督”。他指出，“要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，擴大監察范圍，整合監察力量，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。”

　　這次會議的工作報告在談及2016年主要任務時，就明確提出，研究修改《中華人民共和國行政監察法》，建立覆蓋國家機關和公務人員的國家監察體系，使黨內監督和國家監察相互配套，依法治國和依規治黨相互促進、相得益彰。

　　決策已經下達，落實抓鐵有痕。國家監察組織架構的健全與監察法的立法開始分頭推進。

　　改革試點從個別省市逐步覆蓋全國。2016年11月，中共中央辦公廳印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在北京等3省市設立各級監察委員會。一個多月后，十二屆全國人大常務委員會第二十五次會議決定，在北京市、山西省和浙江省開展改革試點工作。

　　黨的十九大報告提出，深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

　　2017年10月，中共中央辦公廳印發《關於在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》。當年11月，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過了關於在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定。

　　2018年2月25日，廣西崇左市大新縣監察委員會挂牌成立。至此，全國31個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團各級監察委員會全部組建完成。

　　“推進國家監察體制改革及試點工作，是黨中央審時度勢作出的重大決策部署。”北京航空航天大學廉潔教育與研究中心副主任杜治洲認為，國家監察體制改革從先行試點開始，“表明了中央推進國家監察體制改革既具有堅定決心，也抱著十分審慎的態度，待試點積累經驗后再推廣。”

　　3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，其中第一百二十四條規定，中華人民共和國設立國家監察委員會和地方各級監察委員會。憲法明確了監察委員會作為國家機構的法律地位。對此，中央紀委副書記肖培指出，憲法修正案專門增寫監察委員會一節，是對中國政治體制、政治權力、政治關系的重大調整，是對國家監督制度的頂層設計，是對中國特色社會主義監督制度的豐富和完善，是對中國共產黨全面從嚴治黨經驗的深刻總結。賦予監察委員會憲法地位，使改革於憲有據、監察法於憲有源，有利於堅持和加強黨對反腐敗工作的統一領導，推動反腐敗斗爭向縱深發展。

　　3月13日公布的國務院機構改革方案中指出，監察部並入新組建的國家監察委員會。

　　3月18日，楊曉渡當選為中華人民共和國國家監察委員會主任。此前，在兩會“部長通道”上接受採訪時，楊曉渡明確表示，中紀委和監察委合署辦公后“不是一個超級權力機構”。他說：“我們做的大量工作，大概是日常拉拉袖子、提個醒的工作，是監督的工作，是防止人由小錯誤變大錯誤的工作。毋庸置疑，我們也會堅決懲處不收斂、不收手的腐敗分子。”

　　推進監察法立法

　　“法者，天下之准繩也”。在國家監察組織逐步健全的同時，監察法也在醞釀之中。《關於〈中華人民共和國監察法（草案）〉的說明》指出，“制定監察法是堅持黨內監督與國家監察有機統一，堅持走中國特色監察道路的創制之舉”。

　　說明中還提到，監察法立法工作由中共中央紀律檢查委員會牽頭抓總，在最初研究深化國家監察體制改革方案的時候即著手考慮將行政監察法修改為國家監察法問題。

　　全國人大代表、北京市紀委書記、市監察委主任張碩輔表示，制定監察法是貫徹落實黨中央關於深化國家監察體制改革的決策部署，使黨的主張通過法定程序成為國家意志。這對創新和完善國家監察制度，實現立法與改革相銜接，以法治思維和法治方式開展反腐敗工作，意義重大。

　　北京大學廉政研究中心副主任庄德水認為，國家監察體制的改革，本身是依法防腐、法治防腐的必由制度和具體體現。制定國家監察法，可以讓國家監察體制改革在法治化的軌道上全面推進。

　　監察法被認為是一部對國家監察工作起統領性、基礎性作用的法律。監察法草案中最受關注的兩大亮點，一是監察對象范圍覆蓋了行使公權力的公職人員，二是監察法賦予了監察機關談話、訊問、搜查、留置等調查權限。

　　根據草案規定，監察機關對6類人進行監察，包括：（一）中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員﹔（二）法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員﹔（三）國有企業管理人員﹔（四）公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員﹔（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員﹔（六）其他依法履行公職的人員。這實現了對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，管住了這個廣闊領域，有助於真正把公權力關進制度的籠子，確保權力被真正用來為人民謀利益。

　　黨的十九大報告中提到，制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施。監察法草案依據黨的十九大精神，明確了可以將被調查人留置在特定場所的幾種情形。此前的“兩規”措施是黨內法規規定，由紀檢機關使用﹔現在的留置是由全國人大通過立法授權的，適用范圍更為廣泛。可以說，解決了調查嚴重職務違法或者職務犯罪中的法治難題，推進了反腐敗工作的規范化、法治化。

　　進入改革深水區

　　國家監察體制改革的目的，是要加強中國共產黨對反腐敗工作的統一領導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體系。

　　中國政法大學終身教授應鬆年認為，深化國家監察體制改革，是以習近平同志為核心的黨中央在總結黨的十八大以來管黨治黨、治國理政經驗基礎上提出的重大舉措，充分體現了我們黨在進行社會革命的同時一以貫之推進自我革命的勇氣和使命擔當。

　　而隨著憲法修正案、監察法草案審議通過，國家監察委員會組建完成，國家監察體制改革也進入了深水區。下一步的改革將如何深入？

　　肖培指出，在實踐中，深化監察體制改革還面臨著一系列需要深化探索實踐的問題。比如，如何依法依規行使職權、實現人員力量在政治上思想上行動上高度融合、將監察職能向基層延伸、授予派駐機構部分監察職能、構建權威高效體制機制、實現國家監察體制改革與司法體制改革有機對接、提升紀檢監察干部政治站位和業務本領等。

　　應鬆年表示，深化國家監察體制改革最重要的一點，就是堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統一領導。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。加強黨的領導是任何改革都必須堅持的政治方向。

　　全國人大代表、寧夏回族自治區紀委書記、區監察委主任許傳智認為，監察法審議通過后，下一步應該盡快制定完善監察體制改革相關的法律法規，實現監察工作與司法工作有機地銜接。

　　對於未來“誰來監督監察委”的問題，庄德水認為，應該根據監察法出台一系列具體工作機制和細則，構建完善的監督機制。各級人大應對本級監察委工作落實情況進行定期評估，不斷完善監督體系。