自2001年起，按照中央和自治區深化行政審批制度改革和政府機構職能轉變工作的要求，柳州市在廣西率先開展行政審批制度改革工作，著力規范行政權力運行和提高行政效能，逐步向行政體制改革的深水區推進。2015年以來，柳州市委、市政府不斷探索，積極推進相對集中行政許可權改革，實施“一枚印章管審批”改革試點工作，在全區地級市中率先成立了行政審批局，行政審批制度改革工作邁入了改革深水區。
一、背景起因
柳州市先后經歷了投資項目審批辦証大廳建設時期（2001年9月至2002年4月）、行政審批辦証大廳建設時期（2002年4月至2007年7月）、政務服務中心（審批“三集中”）建設時期（2007年7月至2015年12月）三個時期。2015年，柳州市提出以“簡政惠民、優化服務”為主題的“一枚印章管審批”等“八個一”重大改革項目。“一枚印章管審批”作為柳州市全面深化改革的“先手棋”，成立廣西首個地市級行政審批局（以下簡稱“審批局”）。柳州市行政審批制度改革工作迎來了第四個建設時期，即行政審批局建設時期。審批局為市人民政府工作部門，加挂市政務服務監督管理辦公室牌子，實行“兩塊牌子一套人馬”。根據工作需要和功能劃分，科學設置內設機構，設置18個科室，其中8個綜合業務科室和10個審批業務科室。“一枚印章管審批”改革試點工作開展以來，通過深入推行8個“1+1”運行模式（一局一章管審批、一清一消減事項、一廳一網聯辦事、一審一管明職責、一窗一結提效率、一員一庫核踏勘、一幫一聯促項目、一分一離防風險），將分散的行政審批事項整合入“一個部門”、將繁瑣的行政審批流程簡化為“一枚印章”，實行“一枚印章管審批”，不斷提升服務質量和行政效能。先后吸引了來自省內外40多個地市參觀學習，並獲得中央、自治區領導的肯定。
二、“1+1”運行模式的主要做法
（一）化繁為簡，實現“一局一章管審批”
經梳理，將市發改委、工信委、住建委、教育局等35個政府工作部門和事業單位承擔的221項行政許可事項劃入審批局（目前229項），將兩百余項審批業務職能重新劃分為投資項目、市場服務、基建項目、社會事務等10類（不含規劃、國土、公安部門與垂直管理部門事項），由35個部門的82枚行政審批印章轉變為1枚行政審批專用章，其中永久封存48枚審批業務專用印章，並完成相關人員的劃轉，實現了審批事項、審批職能、審批人員向審批局“三集中”，審批主體由“碎片化”聚合為“一個部門、一枚印章”。改革帶來三個轉變：一是由市直多個部門分散承擔審批職能改變為一個部門承擔，打破部門間的審批業務壁壘﹔二是由原來部門間的協作改變為一個部門裡多個科室間的協作，實現了化繁為簡﹔三是由辦証跑多個部門改變為隻需到一個部門一個科室就能完成，提高了審批效率。
（二）梳理整合，推進“一清一消減事項”
截至目前，柳州市已完成九輪行政審批事項的調整，市本級隻保留行政許可事項，取消了非行政許可事項這一類別。市本級行政審批項目從2001年的961項減少為283項（不含中區直部門），減幅達70.6%。除市公安局、規劃局、國土資源局62項許可事項暫不劃轉外，其余全部劃入審批局。審批局成立以來，我們將分散在原不同部門管理對象相同、管理內容相似、管理范圍相近的審批項目進一步梳理調整，對外公布的行政許可事項229項。與此同時，還致力於規范中介服務、涉企收費項目，直接為企業節約成本和降低制度成本高達數千萬元。共清理規范涉及審批局的行政審批中介服務事項共39個。清理涉及企業需支付評審、評估、核查費用的115個審批環節，保留技術審查、論証、評估、鑒証、咨詢等59類中介服務，由政府買單，預計每年為企業節省成本200萬元﹔取消了10項審批收費，預計每年為企業節省近400萬元﹔清理了10項審批前置收費，由原審批部門管理，預計每年為企業降低3000多萬元的經營准入門檻。
（三）共享互通，實行“一廳一網聯辦事”
審批局實行實體政務大廳、網上辦事大廳、掌上辦事大廳“三位一體”的“隨時隨地隨身”辦理模式。實體政務大廳劃分了10個功能業務分區、水電氣等公共服務專區，並對國稅局、地稅局等8個實行垂直管理部門和公安局、國土局、規劃局3個市直部門，實行整建制集中進駐管理模式，按照業務關聯性，以集中審批和現場審批相結合，嵌入到審批局的審批流程中，實現“統一網絡、統一軟件、統一模式、統一時效、統一監督、統一考核”，達到與審批局聯動運行同步到位、改革效果同步實現的目的。網上辦事大廳按照“信息多跑路，群眾少跑腿”的理念，可辦理229項行政許可事項，並推出“互聯網+審批局”全流程一部式網辦服務。用戶通過登錄網辦大廳，體驗“情景式引導、先審后驗、批量申請、網上預約、信息自動填充、歷史數據復用”等多項貼心的申辦服務，實現“足不出戶即可辦理業務”﹔用戶提交的申請材料符合要求，到實體大廳窗口可享受“網上辦事一次領証”。我們還開通手機移動端、微信公眾號的“掌上辦理”服務功能，讓辦事群眾全天候地通過手機完成審批業務的申辦、材料上傳、資訊查詢等，實現審批部門與群眾間“零距離”接觸，做到“一機在手，全程服務”的全新“互聯網+政務服務”。
（四）清晰分工，加強“一審一管明職責”
行政審批職責劃轉后，柳州市將行政審批與事中事后監管分開，讓責權更加明晰，明確了審批局和各部門的監管責任。審批局作為專業部門，規范行政審批行為，監管部門則負責本行業發展戰略、發展規劃、有關政策、行業標准等的制定和實施，提供市場活動監管和公共服務，實現了“審管分離”。同時，審批局和原行業主管部門又相互緊密聯系，探索實施行政審批與監管聯席會議機制、行政審批重大事項會商機制、審管互動信息交流機制、審查員審核機制、觀察員參與踏勘機制等審批與監管協調運行機制。柳州市還建立了行政審批與監管信息交換平台，平台對審批局、各監管部門開放，開放對象可互相交流信息，並設置了審批信用管理系統，建立審批失信名單，向社會公布，使失信違法企業處處受限。讓行政審批與行政監管在分工協作中相互制衡，即事前審批由審批局完成，事中事后的監管需原負責審批的相關部門履行職能，使審批和監管更專注、更專業，有利於審批和監管部門職責更加清晰和明確，真正實現政府履職方式的變革。
（五）優化流程，強化“一窗一結提效率”
與以往按部門設置窗口不同，我們按辦事流程歸類實施大科室制，設置10個專門的審批業務科室和對應的前台窗口，實行“一窗受理、合並審查、限時審批、一窗辦結”。對內採取車間式流水線閉環作業：一個窗口受理后，對於即辦件，由科室直接辦結﹔對於承諾件，由科室限時辦結﹔涉及到多個關聯審批事項的，各職能科室可在系統后台共享材料，進行同步聯動審批，審批結果從原窗口辦結出單。對外實現“一個窗口”：申辦人隻需要到“一個窗口”、提供“一套材料”、蓋“一枚印章”，即可享受“一站式”服務。這種“一窗一結”制的扁平化管理方式，將審批權限和職責下移至科室，變多個部門串聯審批，為“閉環式”科室內部“流水作業”，最大限度減少審批環節，實現“一窗進出”、“一門受理”。
在“一窗一結”扁平化模式下，我們在企業登記注冊領域，先后探索推行企業注冊登記“六証合一”、“企業登記政銀直通車”等改革舉措。企業注冊登記“六証合一”，就是將工商營業執照、稅務登記証、組織機構代碼証、社會保險登記証、統計登記証、企業印章准刻証的“六証合一”，申請人隻需要“跑一次”到“一個窗口”交“一套材料”，即可領用統一社會信用代碼營業執照，辦結時限由原來5個工作日縮短至最快24個小時。“企業登記政銀直通車”則是建立由審批局、銀行、公章刻制企業等多個單位組成的幫辦團隊，通過實現《營業執照》、《開戶許可証》和公章“兩証一章”的“並聯幫辦”辦理模式，讓辦事群眾可以就近委托定點銀行網點完成辦照材料的准備、遞交，一次性完成“兩証一章”的辦理，極大地方便了企業、群眾辦事，這一模式也開創了廣西先河。
（六）統籌管理，實施“一員一庫核踏勘”
經梳理，市行政審批局工作人員需對部分行政審批事項進行現場核查工作，涉及市行政審批局承擔的229項行政審批事項中的103項，其中，需要專家或審查員介入的73項。為做好現場踏勘工作，柳州市出台了《柳州市行政審批審查員制度（試行）》、《柳州市行政審批實地核查工作規則（試行）》，加強“一員一庫”建設。一員即審批局牽頭組織建立跨部門、跨行業的綜合踏勘人員隊伍，包括本單位和其他監管單位的專業踏勘人員。一庫即審查員專家庫。由各行業主管部門建立本行業審查員庫，市行政審批局對審查員庫和審查員實行宏觀動態管理，並根據實際工作需要，組織實施實地核查工作。實地核查工作需要審查員參與的，由審批局選派。專業技術性強的審批事項，審批局可抽取具有相關資質或有從事相關行業工作經驗的人員及相關領域的專家，進行技術審查，以保障審批質量。同時，為了加強對現場核查工作的監管，柳州市還出台了《柳州市行政審批觀察員制度（試行）》，行政審批涉及實地核查的，市行政審批局可以根據工作需要，函請有關監管部門派出觀察員，確保審批局與原監管部門工作的有機銜接，促進審批與監管形成工作合力。
在此基礎上，我們還提供主動介入服務，開展“預勘查服務”。如：在辦理網吧和印刷企業審批時，部分申請人因擔心擬租賃的場地不符合審批要求，合同簽訂后會受到經濟損失。因此在設立前提出希望審批人員先到現場預勘查。針對申請人的要求，通過開展“預勘查服務”降低了申請人的風險。
（七）雙線協同，加快“一幫一聯促項目”
我們積極推進“一幫一聯”工作，主動為企業解決審批難題，進一步加快項目審批和落地。“一聯”即在重大項目聯合審批基礎上開辟綠色通道，以聯合通辦的方式，給重大項目審批辦理上開設“通行綠燈”，降低企業辦事成本。同時，優化重大項目建設工程審批流程，將流程細分為簡化項目立項、總規劃並聯審批、方案並聯審查、環評文件審批四個階段，對在同一階段實施的多個審批事項，統一實施細則標准、統一梳理審批要件、統一告知審批結果，做到重大項目並聯審批，既簡化審批流程又規范自由裁量權。“一幫”則是指在建立了重大項目審批綠色通道和投資企業幫辦機制的基礎上，開啟線上線下“保姆式”幫辦模式。線上開通網上辦理的信息查詢與咨詢服務、投訴與評價服務、通知與提醒等全方位跟蹤服務，讓審批部門變成“服務管家”，幫助辦事人隨時了解辦理進展情況﹔線下組成審批業務幫辦小分隊，定期上門為企業提供業務咨詢、辦理指導、協調問題等服務，為企業掃除前期審批障礙，解決辦理過程中的難題，推動項目落實實施。
（八）內外監管，確保“一分一離防風險”
為最大限度降低風險指數，審批局狠抓內外部監督、實地核查等多個環節，實施分級監管機制和審批環節“三分離”機制。“一分”即以行政許可審批事項授權率為基礎，建立內部分級審批、外部行業主管部門監管、社會監督員評議的三級審批監督機制，分層級、分職責、分對象，強化分級監管。審批權限以科室直接辦結為主，分管領導把關為輔，盡量控制開會討論事項為原則，屬於無法律明文規定的、無特殊流程要求的，一律將審批層級控制在兩個以內，由科室直接辦結﹔屬於操作規定或直接關系生命財產安全的，交由分管領導把關﹔屬於涉及公共安全、公共利益的重大項目等，由主要領導或領導班子集中會審。行政許可事項受理權限調整后，科室直接審批辦結率達86.1%，較之前提高了21.4個百分點。行業主管部門在審管系統實時在線監管，派出觀察員參與審批環節﹔每年邀請社會監督員專項監督改革推進過程中存在的問題，達到線上監控與實體反饋相結合的效果。“一離”即在審批環節探索推進“受理、審查、決定”“三分離”工作，將實地核查環節先行剝離，由專門的科室負責。審批事項進入實地核查環節時，由審批局組織審查員、觀察員開展工作，並向申辦人發放廉政告知書，告知投訴渠道，進行電話回訪。原由企業支付的聘請專家所需經費列為政府購買項目，統一納入財政預算，市級財政予以保障，規范專家費用發放標准和獲得途徑。這一做法，實現“受理、審查、決定”的相對分離，使各環節相互銜接又相互制衡、互相監督。
三、改革取得的成效
（一）轉變職能，形成改革倒逼新機制
審批局的成立，在一定程度上倒逼了政府職能的轉變，將各部門的行政審批權統一劃轉后，使原職能部門的主要精力集中到制定發展規劃、執行有關政策、研究行業標准、完善和創新宏觀調控，以及加強事中事后的監管上來。一是解決了“權利碎片化”的問題。柳州市將一枚行政審批專用章代替多個部門的行政審批印章，實現“一枚印章管審批”，解決了政務服務中心“收發室”和“傳達室”的問題﹔二是轉變了“審批依賴症”的現象。明確事中事后管理手段，區分部門的行政審批權與事中事后監管權，進一步轉變了“重審批輕監管”“以批代管”的思想。三是增強了政府的執行力和公信力。重新調整政府工作部門的職責體系、行為方式、組織結構，實現審批職能和監管職能的相對分離，讓審批和監管部門互相監督，使權力運行更加公開透明。
（二）降低成本，合理節省行政資源。
改革打破了按部門設置審批窗口的方式，建立“車間式流水線”審批方式，以標准化的行政審批體系，最大限度減少審批自由裁量權，充分釋放“改革紅利”。一方面，減少重復收費事項。通過收費主體變更和收費性質的重新判定，理順規范收費、收支兩條線管理的事宜，打破之前各職能部門多頭重復交叉審批收費的弊病，有效避免了職責不清、多方插手重復收費的現象，減輕了企業、群眾的負擔。另一方面，精簡人員，減少人力浪費。審批局實行的是“一崗多能、一人多專”管理模式，劃轉的人員從原來隻熟悉本行業本領域的審批業務，轉變為熟練掌握所屬審批科室的多行業多領域的審批業務，有利於把更多的人力放在事中、事后監管上。這樣既節約了行政運行成本，也讓市民真正體會到“走進一扇門，辦成一攬子事”的便捷高效服務。
（三）集約辦件，大力提升審批效能。
一是縮短辦結時限。通過建立起行政審批標准化體系，統一受理全部審批事項，精簡審批項目，簡化審批流程，減少不必要的審批環節，大幅度縮減行政審批辦結時間，實現了集約化辦理，大力提升行政效能。二是避免重復遞交材料。對所有的審批流程進行了改造和再造，通過閉環式、流水線的工作方式，讓申請者在一個窗口就可以遞交所有的材料，審批過程由外部循環轉為內部循環，實現了“讓信息多跑路，申請者少跑腿”的便利化服務。
下一步，柳州市將以實施“一枚印章管審批”改革工作為契機，大力提高政府行政效能、市場監管和公共服務水平，種好改革的“試驗田”，結出更多的“惠民果”，使政府管理適應市場和人民群眾需求，激發經濟社會發展活力，更好地推動大眾創業、萬眾創新。
