為全面提升行政管理效能，徹底打通服務群眾“最后一公裡”，無錫市國土資源局秉承“始於群眾需求，終於群眾滿意”的價值取向，勇於削權去利，以堅守法律底線下的審批流程再造為核心，以信息化技術為手段，在全國首創“四全”服務模式（全稱“全流程優化審批、全區域便民服務、全業務網上辦理、全節點效能監管”），在國土資源行政管理和公共服務方面邁出了堅實的步伐，取得了突出的成效和社會反響。以“四全”服務模式為典型代表的簡政放權流程再造經驗做法被中宣部、中央教育實踐活動辦公室列為群眾路線教育實踐活動重大典型。2016年6月，無錫國土資源“四全”服務窗口公共服務標准化被國家標准化委員會列為國家社會管理和公共服務綜合標准化試點項目，成為全國首個由國土資源部門作為承擔單位的窗口公共服務標准化試點。現將無錫國土資源“四全”服務窗口建設情況介紹如下：
一、“四全”服務模式內涵
國土資源“四全”服務模式，是“全流程優化審批、全區域便民服務、全業務網上辦理、全節點效能監管”的簡稱。全流程優化審批，即將國土資源用地預審、用地報批、土地供應、土地登記等相對獨立的審批服務流程貫通歸並形成審批大流程，將國土業務審批總節點大幅壓縮，將大部分行政權力整體下移至基層國土資源所。全區域便民服務，即改革傳統接件模式，將全市所有國土資源窗口打造成標准化的服務窗口，國土資源業務全城通接通辦，服務對象就近辦理審批事項。全業務網上辦理，即將“批、供、用、補、查”和“登記”等行政事項全部納入“一張圖”系統，實現國土資源業務辦理網上運行，做到“多讓數據網上走，少讓群眾路上跑”。全節點效能監管，即對所有業務辦理流程實施在線監控，各流程辦事環節限定最長辦結時間，設置紅燈預警，國土資源行政審批和服務事項辦理結果直接推送市行政服務中心、市行權網，全程接受市紀委和監察局監督。
改革是由問題倒逼引發，同時又在解決問題中不斷深化。工作中，無錫國土發現，部門業務割裂、辦事不便、區域限制等問題的長期存在，是行政審批備受群眾詬病的根子所在。為實現“行政審批不走長征路”的改革目標，無錫國土以“壯士斷腕”的勇氣和“一抓到底”的決心，潛心研究政府職能、群眾需求、部門心態、上級要求，找准了自身定位，勾勒出科學合理的頂層設計。研究政府職能，簡政放權。根據“法無授權不可為”原則，對國土審批服務事項進行全面梳理，對照法律法規審查行政審批的依據、清查收件資料清單、核查業務辦理流程，該廢止的廢止、該下放的下放、該簡化的簡化。研究群眾需求，便民利民。老百姓辦事最大的願望就是跑路少、辦得快、不受氣。從這個基本判斷出發，無錫國土大膽提出“大接件、少收件、快辦件”。研究部門心態，設計制度籠子。“權力最大化、責任最小化”是機關工作的傳統心理習慣。為了破除這一錯誤傾向，我們對所有許可和非許可事項、流程、收件進行論証固化﹔所有業務處（科）室退至后台辦理業務，不再接件和出件﹔創建“大監察”、“大法規”機制，整合專業力量解決依法行政和效能督查中諸多頑疾。研究上級要求，依法規范。開展“四全”窗口公共服務標准體系建設，對國土資源所有公共服務事項進行業務定制，確保每個服務項目從受理到辦結，每道環節、程序都明確清晰，“走到哪都一個樣”。研究技術路徑，設計流程。以報國務院審批的單獨選址項目用地為樣本設計流程，並在實踐中不斷完善、不斷優化，歸並形成包含國土資源全業務的大流程。“四全”服務模式是一場思想理念的革新，更是一輪管理模式的轉變，推動部門職能從重審批走向重服務，業務管理從各自為政走向互聯互通，管理形式從封閉運行走向陽光公開，逐步形成“機關圍著窗口轉、窗口圍著群眾轉”的生動局面。
二、“四全”服務窗口建設主要做法
“四全”服務窗口建設的目標是便民利民，前提是改革創新，核心是堅守法律底線下的流程再造，基礎是國土資源“一張圖”工程，實現了行政審批和公共服務方式的顛覆性變革。主要做法有：
（一）簡政放權，鍛造最精簡的公共服務流程。全面梳理、整合業務流程和收件材料，以法律法規為底線，以便民利民為宗旨，簡政放權，在“法無授權不可為”的框架下鍛造最精簡的公共服務流程。一是以法律為准繩，依法貫通業務流程。打破國土資源業務之間的壁壘，將用地預審、用地報批、土地供應、土地登記等國土業務獨立短流程通過內部關聯、精簡環節等方式進行優化整合，貫通歸並，形成簡化、暢通、信息共享的審批大流程。由過去辦一個用地項目，要先報批，走批地程序﹔批回來后，再走供地程序﹔供地后要發証，還要走發証程序。變為現在同一個項目，各流程自動觸發，並聯運作，信息共享。二是以便民為原則，依法簡化收件資料。將所有沒有法律法規依據的收件材料一律去除，凡是能夠共享或由內部產生的材料一律不要服務對象提供﹔對所有許可和非許可事項、流程、收件進行論証固化，明確固定后的流程和收件清單隻能減不能增﹔實行“容缺預審”制度，最大限度方便服務對象﹔國土部門原來需服務對象提供各類收件材料達170項，目前經過壓縮清理簡化為154件﹔不動產登記收件材料由373項核減為275項，核減比例達27%。三是以創新為動力，依法壓縮審批節點。按照“法無授權不可為”的精神，對業務流程全面鍛造，凡是沒有法律依據的節點一律取消。探索性地提出“以崗定人”理念，將原來的以人為單位、逐級審核模式調整為以科處室為單位、並聯審批，通過大力壓縮，“四全”服務總節點由原來的127個壓縮到43個，最后又壓縮到35個，壓縮率72%。如：優化了建設項目用地預審流程，辦理時限從原來12個工作日壓縮至1個工作日﹔優化了不動產登記流程，明確除政策要求必須實行完整審核的土地權登記、房地初始登記以及需要現場查看、需要公告等登記類型，其余一律採用簡易審核程序，不動產登記全部登記類型實現5個工作日辦結，個人購買商品房首次轉移登記、拆遷安置房首次轉移登記、個人住宅網申抵押登記等10項業務類型實施即來即辦、當場辦結。
（二）轉變方式，建立最便捷的公共服務通道。堅持以群眾需求為導向，創新服務方式，制訂服務標准，優化服務體驗，不斷為國土資源公共服務注入新的時代內涵。一是制訂標准化服務規范。加大國土資源公共服務標准化建設力度，先后發布實施了《國土“四全”服務窗口公共服務規范》（備案號：ZXBA058-2015）和《無錫市國土資源公共服務標准化實務手冊》，系統梳理不動產登記、建設項目用地預審、土地征收、供地審批、地質礦產、測繪管理、信息公開、檔案查詢等8大類公共服務70項具體業務，對每項業務的服務內容、申報材料、服務流程、崗位職責、審查要求、服務時限、收費標准和辦理結果都做了明確設定，形成表單式索引和文書樣本，為國土“四全”服務窗口全業務辦理劃定標准。二是實施窗口標准化建設。將全市77個國土資源服務窗口打造成標准化的服務窗口，統一設計服務“標識”，統一“服務指南”、便民工具盒、飲水機、書報架等服務設施，規范窗口服務人員禮儀用語，提供舒適的服務環境。摒除行政界限，改革傳統接件模式，每一個服務窗口均可受理國土各項業務，實現同城通辦，使服務對象能就近辦理審批事項，徹底打通服務群眾“最后一公裡”。三是創新便民服務。推行零距離服務，變“坐等服務”為“上門服務”，針對小區大批量發証、“老弱病殘”特殊群體辦事等，明確可通過電話或網絡預約，實行無錫國土移動服務車上門辦理，從而讓群眾享受到“零距離”服務。提供貼心便民服務，服務窗口配有老花鏡、報紙、雨傘等便民服務設施，提供免費復印，實行周六上午窗口正常辦理延時服務，為辦事群眾提供優質便民服務。
（三）狠抓效能，實行最嚴格的公共服務監管。健全監督考核機制，對“四全”窗口服務質量、行政審批效能進行日常督察、定期抽查、不定期暗訪等，並形成長效監督機制。一是實行業務辦理全程電子監察，對業務辦理過程中的每一個節點、每一個人、每一個審批行為進行實時電子監管，設置紅燈預警，發現超時自動觸發提醒。國土資源行政審批和服務事項辦理結果直接推送市行政服務中心、市行權網，全程接受市紀委、市監察局的監督。二是首創“大監察”紀檢工作模式，將市局和分局紀檢監察人員合署辦公、資源整合、統一調配、集中管理，由市局紀委書記領導開展工作，對市局黨委負責，通過整合資源、轉變職能，實現從市局到市（縣）局、分局再到基層國土所全面立體有效監管，解決了一直困擾基層的“上級監督遠、同級監督軟、下級監督難”的難題。2015年，榮獲全市黨風廉政建設創新成果一等獎。《中國國土資源報》頭版頭條，江蘇衛視《廉政時空》都對“大監察”模式進行了深入宣傳報道。三是開展嚴格服務監督檢查。在全系統服務窗口全部安裝高清視頻探頭，全天候、不間斷視頻監督。實施窗口服務“常態化”監督，採取各單位自查與交叉檢查相結合、明查與暗訪相結合等方式，對所有“四全”服務窗口的規范化建設、作風效能等情況進行抽查和檢查，並將窗口明查暗訪中發現的作風效能等問題，及時在市局內網進行通報，對相關責任人進行通報批評。每季度通過評價器或窗口調查問卷統計評議結果，每半年召開一次服務對象座談，並由“大監察”辦公室負責組織一次服務窗口內部考核，考評結果實施通報並與年終考核挂鉤﹔建立投訴處理和糾正預防措施機制，明確投訴處理的類型、流程和辦結時限，確保系統性問題、重大問題及相關方的反饋投訴能及時有效得到糾正，全方位督察公共服務規范情況，有效提升公共服務水平。
（四）夯實基礎，打造最現代的公共服務平台。推行“互聯網十政務服務”，是中央深化簡政放權、放管結合、優化服務改革的關鍵環節。早在2012年起，我局就開始了夯實信息基礎，努力打造現代化的服務平台。一是打造高效的“四全”服務業務平台。在建成30個專題、542個要素圖層、覆蓋全市域全業務的國土資源核心數據庫基礎上，通過全盤優化整合流程，將市級國土部門所涉“批、供、用、補、查”和“登記”等行政事項全部納入信息系統，建成國土資源“四全”服務平台，實現了國土業務融通、數據互通、區域聯通、監管貫通的良好局面，用現代化技術手段規范公共服務，方便群眾辦事。建成“慧眼守土”國土資源綜合監管平台，全天候實時監管基本農田、批后監管、地質災害等，確保國土公共資源安全。二是實現土地全過程網上交易。建成土地交易系統，做到網上申購、網上轉賬、自助報價等全過程網上實時操作。開啟“指上交易”模式，將互聯網和PC設備的網上交易功能進行集成整合，實現了地塊“多入口”交易操作，滿足用戶隨時隨地“無址化”獲取土地市場交易信息、了解國土資源政策及新聞動態的需求，實現土地陽光交易。三是開展“天地圖·無錫”便民示范應用。建成國土窗口查詢平台、社區醫院查詢平台、教育學區查詢平台、供地公示平台，為社會公眾辦事、就醫、查詢學區、監督供地情況提供便利。四是開通“拇指政務服務”。開啟無錫國土資源官方微博和微信公眾號、不動產登記微信公眾號，告知辦事事宜，提供辦事進度查詢、安置房上市查詢、証明驗証服務等，為社會公眾提供便捷、准確、高效的全新“拇指政務服務體驗”。五是研發個人住房信息自助查詢一體機。在市區各網點布設“自助不動產信息查詢終端”，為市民免費提供個人住房信息自助查詢服務，有效緩解群眾為了一張住房証明排隊等待時間過長的突出矛盾，啟用以來日均查詢量近1400份。六是構建全業務網上辦事大廳。基於市政府公共服務平台構建無錫國土資源網上辦事大廳，實現全業務在線申報、網上預約、辦事進度和結果查詢、辦事預約等功能，形成線上線下結合的“互聯網+”高效便捷新模式。
三、“四全”服務窗口建設成效
在依法行政、制度創新、服務價值鏈整合、服務效能提升等方面的突出成績，成為全國和江蘇省國土資源系統以及無錫市各行政部門學習的榜樣。2014年3月12日，省國土資源廳召開無錫國土資源“四全”服務模式推廣會，在全省國土系統大力推廣“四全”服務模式﹔省廳李侃楨廳長強調，“四全”服務模式理念是先進的，思路是正確的，框架是合理的﹔全省國土系統推廣“四全”服務模式既是進行土地管理制度改革的突破口，又是行政審批制度改革的突破口。4月25日，無錫市委市政府也召開教育實踐活動現場推進會，在無錫市黨政機關全面推廣“四全”服務模式。江蘇省委常委、時任無錫市委書記黃莉新認為“四全”服務模式是真情服務群眾、真誠服務大局、真心改革創新、真正轉變職能﹔國土資源部王世元副部長認為，“四全”服務模式有很深的內涵，四個方面互聯互通，是一項系統工程、便民工程、陽光工程﹔江蘇省人大原副主任、省委第二督導組組長丁解民認為“四全”服務模式是最大限度的簡化流程、最大程度的便民利民、最大可能的預防腐敗。“四全”服務窗口建設仍在不斷發展完善的過程中，已然成為江蘇國土資源管理的一個品牌。據不完全統計，全國各地陸續到訪無錫學習考察“四全”經驗的活動有100多次，其中較高規格的達10余次。
規范了行政行為，提升了服務效能，提高了隊伍素質，鞏固了廉政建設，贏得了社會贊譽。以“四全”服務模式為典型代表的簡政放權流程再造經驗做法被中宣部、中央教育實踐活動辦公室列為群眾路線教育實踐活動重大典型，進行集中宣傳。中央電視台《新聞聯播》《中國新聞》欄目、新華社《新華每日電訊》頭版頭條、《人民日報》、《光明日報》、《經濟日報》、《新華日報》、《中國國土資源報》、《中國組織人事報》、《中國紀檢監察報》等省、部級主流媒體，都對“四全”服務模式進行了宣傳報道。《無錫日報》、《無錫新聞》等市本級媒體也精心策劃，在重要版面和重要欄目，對“四全”模式進行了系列宣傳報道。近年來，無錫市國土資源局在全市行風政風評議中的排名穩步提升，2012年底社會評議得分低於平均分1.85分，2013年底超過平均分3.08分，榮獲全市國土資源行業被評為市“文明行業”，2013年度、2015年兩次獲評市“作風建設和績效管理20佳單位”，收到錦旗70余幅。
“四全”服務模式在行政審批體制改革、便民服務、廉政建設方面的創新為無錫市國土資源局贏得了多項榮譽。無錫市國土資源局獲得無錫市文明委授予的2010-2012年度無錫市“文明行業”、無錫市委市政府授予的2011-2012年度無錫市創建“兩型”機關示范單位、無錫市紀檢委授予的2013年度無錫市反腐倡廉建設創新成果二等獎、國土資源部授予的2013年度“國土資源節約集約模范市”等榮譽稱號。此外，2015年《“四全”服務模式研究》獲江蘇省國土資源廳科技創新一等獎。2016年《國土資源“四全”服務模式創新研究》榮獲國土資源科學技術獎二等獎。
