立足本職做好審計監督 推動形成監督合力

按：2017年4月28日，河北國稅審計臨時黨支部與河北省國稅監察內審處黨支部開展主題聯學，臨時黨支部王棟同志以“立足本職做好強審計監督推動形成監督合力”為題，講了一堂專題黨課，以下為黨課的主要內容。

黨的十八大以來，黨中央協調推進“四個全面”戰略布局，推動全面從嚴治黨向縱深發展。特別是在加強黨內監督、依規依紀治黨方面，出台了一系列黨規黨紀，修訂中國共產黨章程，並圍繞這個全體黨員干部的根本遵循，制定或修訂了中國共產黨廉潔自律准則、中國共產黨紀律處分條例、中國共產黨問責條例，還包括十八屆六中全會審議通過的新形勢下黨內政治生活的若干准則（以下簡稱《准則》）和中國共產黨黨內監督條例（以下簡稱《條例》），成為新形勢下推進全面從嚴治黨的關鍵抓手和有力武器。《條例》是新形勢下加強黨內監督的頂層設計，是規范當前和今后一個時期黨內監督的基本法規，是規范各級黨組織和廣大黨員、干部行為的硬約束。其中，《條例》中規定和要求黨內監督和外部監督相結合，而審計監督作為外部監督形式之一，作為黨和國家監督體系的重要組成部分，如何通過做好審計監督，推動形成監督合力，將是各級審計機關面臨的一項嶄新課題。

首先，要正確認識黨內監督和審計監督的關系。黨的執政地位，決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最根本的、第一位的。其他外部監督包括審計監督必須服從、服務於黨內監督。而要搞好黨內監督，隻有以黨內監督帶動其他監督、完善監督體系，才能為全面從嚴治黨提供有力制度保障。黨內監督如果不同有關國家機關監督、民主黨派監督、審計監督、群眾監督、輿論監督等結合起來，就不能形成監督合力。審計監督作為黨和國家監督體系中的重要組成部分，可以充分利用自身專業優勢，有效結合外部資源優勢，在保障和促進黨內監督中發揮更大作用。

其次，黨的十八大以來，中央在大力推進全面從嚴治黨、加強和完善黨內監督的同時，也在統籌推進其他外部監督，對審計監督也是如此，這就為黨內監督與審計監督的結合創造了條件和環境，打下了政策和制度基礎。可以說，黨的十八大以來，黨中央、國務院對審計監督越來越重視，持續、密集作出了一系列重大決策部署。例如，2012年11月黨的十八大報告中提出健全權力運行制約和監督體系，要健全經濟責任審計制度﹔2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督，加強行政監察和審計監督”，要“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。”﹔2014年10月9日國務院印發《關於加強審計工作的意見》（國發〔2014〕48號），明確提出“實現審計監督全覆蓋”的目標，並在發揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用、強化審計的監督作用、完善審計工作機制、狠抓審計發現問題的整改落實、提升審計能力等方面提出要求、做出部署﹔同年10月下旬，十八屆四中全會審議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“強化對行政權力的制約和監督。加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。”，這可以說是首次明確了審計監督是黨和國家監督體系的重要組成部分﹔2015年10月十八屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出實行領導干部環境保護責任離任審計和領導干部自然資源資產離任審計，建立扶貧政策落實情況跟蹤審計機制，強化領導干部經濟責任審計，加強對權力部門的監察和審計監督﹔2015年10月，中辦、國辦印發《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，作為加強生態文明建設的一項重要改革措施正式拉開序幕﹔2015年11月，中辦、國辦印發《關於完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件（中辦發〔2015〕58號，以下簡稱框架意見）進一步明確和強調，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。框架意見為審計事業發展指明了方向，提供了強有力的保証，體現了黨中央、國務院對審計工作的高度重視和信任，對審計事業的發展具有裡程碑式的重要意義﹔2016年10月十八屆六中全會強調，各級黨委應當支持和保証審計機關依法進行審計監督。可以說，黨、國家和人民賦予了審計機關更加庄嚴的職責和更加神聖的使命。

同時，審計機關要搞好對自身黨組織和黨員干部的監督，落實好全面從嚴治黨的主體責任,這是審計監督服務和保障黨內監督的前提和基礎。黨的十八大以來，審計署黨組先后制定出台了二十多項黨內制度規定。署黨組還不斷加強對特派辦的黨的領導，特派辦機關黨的關系由駐地省（市）直屬機關工委管理調整到審計署機關黨委統一管理，特派辦黨組改設為署黨組駐特派辦分黨組，以及近期對特派辦機關黨委、機關紀委、人事教育處的機構職責進行調整等等一系列重大改革舉措，促進了管黨治黨責任進一步落實，強化了黨的領導和黨的建設，強化了以黨建為統領的干部隊伍建設工作，強化了紀檢監察工作力量，部門黨建工作資源進一步整合，機關黨建工作格局更加完善。

第三，在做好審計署各級黨組織和黨員干部的內部教育、管理和監督的基礎上，要在進一步服務和保障黨內監督中發揮積極作用，還要正確處理好三個關系：

一是正確處理好依規治黨和依法審計的關系。

全面從嚴治黨要求我們必須嚴明黨的紀律，把紀律挺在前面，用鐵的紀律從嚴治黨。這並非說明黨員干部尊法守法就不必要或者不重要了，黨員的八項義務其中一項就要求我們“自覺遵守黨的紀律，模范遵守國家的法律法規”，“紀在法前、紀嚴於法”，更加說明了黨員干部要在遵紀守法上嚴於群眾、先於群眾，要切實發揮先鋒模范作用。審計監督是憲法賦予審計機關的法定職責，監督的主要依據是國家的各項法律法規，但同時，黨規黨紀也是我們發揮審計監督作用的重要武器，特別是在黨政領導干部履行經濟責任情況審計中，對黨員領導干部權力運行的制約與監督，離不開黨規黨紀的規范和約束。

對黨員干部的監督主體是紀檢監察機關，而審計機關是對經濟行為的監督主體之一，兩類監督應嚴格依紀依法各司其責，在紀律和法律賦予的職責范圍內進行監督，不能缺位、越位和錯位。不能用黨內監督來代替審計監督和其他外部監督，甚至以監督執紀“四種形態”的輕處分來回避或者繞開對黨員干部涉嫌經濟問題的進一步查處﹔更不能越權使用黨內監督的手段進行審計監督，審計機關必須在法定職責權限范圍內、依照法定程序進行審計或者開展調查，任何情況下都不能對黨員、干部採取非法調查手段，對涉及黨員干部個人有關情況的審計核查，在審批程序和結果運用上在嚴格依規依法的基礎上，必須要嚴上加嚴、慎之有慎。無論是黨內監督還是審計監督，監督的過程和程序都必須嚴格合規合法。比如《准則》中強調，“對黨組織和黨員、干部行使權力進行監督，必須依紀依法進行。紀檢監察、司法機關嚴格依紀依法按程序對涉嫌嚴重違紀違法行為進行調查。任何組織和個人不得自行決定或受指使對黨員、干部採取非法調查手段。對違反規定的，要嚴肅追究紀律和法律責任。”。

而另一方面，各監督主體應加強合作形成合力。法律賦予不同的監督主體以不同的監督權限，這也意味著各監督主體在進行監督時，難免受到權限或手段的限制，必須緊密合作，力求形成監督合力。如審計監督發現的重大違紀違法問題線索可以移送紀檢、司法機關進一步調查處理等。對於審計監督與紀檢監察、專項巡視等黨內監督方式之間的信息共享、經驗分享、資源整合、優勢互補方面，應該有一些制度上的頂層設計，比如，《條例》中明確規定，“審計機關發現黨的領導干部涉嫌違紀的問題線索，應當向同級黨組織報告，必要時向上級黨組織報告，並按照規定將問題線索移送相關紀律檢查機關處理”。同樣，審計監督過程中，也可以繼續關注紀檢監察、專項巡視等黨內監督結果的整改落實情況以及其他一些新情況、新問題，因此也有必要從相關部門了解一些情況，而在這方面，目前還缺乏制度安排。而且，各監督主體之間在業務交流方面的實踐和探索還缺乏渠道和途徑，在提高監督合作效率、培養復合型監督人才方面還缺乏合作手段和平台。

二是正確處理好全面覆蓋和“關鍵少數”的關系。

《中國共產黨章程》規定，“不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內外群眾監督的特殊黨員”。《准則》中強調，“堅持紀律面前一律平等，遵守紀律沒有特權，執行紀律沒有例外，黨內決不允許存在不受紀律約束的特殊組織和特殊黨員。”，《條例》第三條規定，“黨內監督沒有禁區、沒有例外。信任不能代替監督。”，這些要求和規定明確了黨內監督的對象是包括黨的領導人在內的8800多萬黨員和440多萬個基層黨組織，體現了黨內監督對象和范圍的全面覆蓋。同時，按照黨中央、國務院的要求及審計法規定，審計監督的對象主要是管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門、單位和個人，以及相關領導干部的經濟責任履行情況，實行審計監督全覆蓋。而上述兩個“全面覆蓋”顯然存在交叉重合之處，就是那些重要地方和部門、關鍵崗位和領域，手握資金分配、管理、使用以及投資決策等權限的黨員領導干部，按照中央的要求對這部分人進一步通過經濟責任審計等方式加大監督力度，將是審計監督服務、保障和促進黨內監督的重要手段。比如，審計署2015年首次開展對省級黨政主要領導同責同審，全國共對3萬多名黨政領導干部和國有企業領導人員進行了經濟責任審計，有800多名被審計的領導干部及相關人員被移送司法、紀檢監察機關處理，4000多名干部通過審計澄清了一些問題和情況。全國查出被審計領導干部負有直接責任的問題金額2800多億元，近300名領導干部受到降職、撤職等處分。同時，有5000多篇報告和信息得到各級黨委政府批示，5萬多條建議被採納，促進完善了相關制度。

實際上，上述交叉重合之處恰恰呈現出“關鍵少數”的特點。全面從嚴治黨，既需要全方位用勁，也需要重點發力.習近平總書記指出，從嚴治黨、依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。黨員領導干部特別是“一把手”位高權重、權力集中，一旦出現問題，最容易帶壞班子、搞亂風紀，對黨的形象和威信危害極大。因此，對行使權力的監督必須突出領導干部這個“關鍵少數”，特別是“一把手”，通過抓重點部門和重點崗位、重點人和重點事，起到事半功倍的效果。《條例》也明確規定，黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。重點審查不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強烈，現在重要崗位且可能還要提拔使用的領導干部，三類情況同時具備的是重中之重。而審計機關多年來一直堅持“全面審計、突出重點”的原則，當前及今后實行的審計全覆蓋同樣也是有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋，這裡的“重點”具有豐富內涵，既包括對重點部門、單位的審計，也包括對重點地區、部門、單位以及關鍵崗位的領導干部，還包括對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發事件，更包括對問題多、反映大的單位及領導干部，有些是要加大審計頻次，有些是要進行全過程跟蹤監督，通過重點發力將對“關鍵少數”的監督落到實處，不留死角和盲區。

三是正確處理好問題導向和“三個區分”的關系。

無論是哪種監督，任何一種監督都是針對問題來實施的，這就是問題導向。黨內監督和審計監督的目的都是發現問題、糾正問題、解決問題，黨內監督重點解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律鬆弛，管黨治黨寬鬆軟問題。審計監督的重點是貫徹落實中央重大政策措施過程中存在的不作為、亂作為、慢作為、假作為問題，阻礙和影響改革發展進程的體制機制性問題，經濟運行中的風險隱患，扶貧、衛生、教育、就業、社會保障等民生資金分配管理使用和項目運行過程中的重大問題，阻礙和影響綠色發展的資源環境問題，黨政主要領導干部履行經濟責任過程中的重大問題，權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集的重點部門、重點崗位、重點環節存在的重大問題和風險隱患，地方、部門、單位以及個人重大違紀違法問題等。

但另一方面，黨內監督還必須堅持懲前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜漸，要把紀律挺在前面，運用好“四種形態”。要建立容錯糾錯機制，保護好黨員干部干事創業的主動性、積極性和創造性。習近平總書記2016年1月在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中提出了“三個區分開來”，為貫徹落實好總書記的要求，審計署黨組結合審計工作實際，明確提出要在履行審計監督職責過程中堅持依法審計、鼓勵創新、推動改革的原則，按照“三個區分”和“十五個凡是”的標准來判斷、分析和處理審計監督過程中出現的新情況、新問題，要注重把主觀故意和過失違規區分開來﹔把制度規定不明確和明知故犯違反制度區分開來﹔把制度規定不適應改革發展需要與改革創新中的先行先試區分開來。這是當前及今后一段時期開展審計工作必須遵循的基本原則。