堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進一體建設

　　2016年12月23日，習近平總書記就加強黨內法規制度建設作出重要指示。為深入學習貫徹習近平總書記重要指示精神，日前中央辦公廳召開專題研討會，邀請相關領域專家學者10余人參加。現摘要刊登部分與會同志的發言。

　　——編 者

　　統籌推進依法治國與依規治黨意義重大

　　中國法學會黨組成員、副會長 張文顯

　　習近平總書記重要指示強調，必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設。這一論斷意義重大而深遠，深刻揭示了治黨和治國的內在聯系，進一步豐富了黨的十八屆三中、四中全會提出的“法治中國”的內涵，是以習近平同志為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰略的重要內容，是對馬克思主義國家理論、政黨理論、法治理論的創新發展，是對中國特色社會主義理論體系的最新貢獻。

　　為什麼要統籌推進依法治國與依規治黨？首先，從國家治理體系現代化的角度看，國家治理體系實際上就是國家制度體系，中國特色社會主義國家治理體系主要由黨內法規制度體系和國家法律制度體系構成。推進國家治理體系現代化，就必須同時推進黨內法規制度體系和國家法律制度體系現代化。其次，從建設中國特色社會主義法治體系的角度看，建設中國特色社會主義法治體系，既要形成完備的法律規范體系，又要形成完善的黨內法規制度體系。沒有完善的黨內法規制度體系，法治體系就不可能完備有效﹔沒有完備的國家法律體系以及法律制度作后盾，法治體系就缺乏必要的剛性和強制力。再次，從黨的規矩體系的角度看，我們黨的規矩包括黨章、黨的紀律、國家法律和黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例。管黨治黨既要充分發揮黨規黨紀的作用，又要充分發揮國家法律的作用，使二者相輔相成、相得益彰。最后也是最重要的是，中國共產黨具有領導黨和執政黨的雙重屬性、使命和責任，這就決定了治國必先治黨，治好黨、建好黨從根本目的和宗旨上說就是為了治好國、建好國，為了更好地執政興國、執政為民。依法治國和依規治黨核心價值的一致性以及相輔相成的內在關系，決定了二者必須統籌推進、一體建設。

　　統籌推進依法治國與依規治黨，一要全面准確認識黨內法規制度體系的性質，使國家法律與黨內法規相互協調、相互補充﹔二要堅持憲法修改與黨章修改相協調，使憲法的原則規則與黨章規定的黨和國家指導思想、路線、方針、政策、目標任務等保持一致﹔三要實現國家法律和黨內法規立改廢釋常態化，及時消除二者之間的矛盾沖突，提高黨內立規和國家立法的科學化、民主化、法治化水平﹔四要擴大黨政“共同立法”，使黨規國法互聯互通﹔五要建立和完善依規治黨與依法治國統籌協調體制機制，使黨委法規工作部門和國家法治工作部門有效銜接、形成合力。

　　用黨的創新理論指導黨內法規工作

　　中央辦公廳法規局局長 陸國強

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把管黨治黨作為治國理政的先手棋，把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰略布局，提出一系列新理念新思想新戰略，作出一系列重大決策部署，科學回答了“怎樣管好黨、治好黨”這一時代課題。其中一個很重要的方面，就是加強黨內法規制度建設，依規管黨治黨。習近平總書記對全國黨內法規工作會議所作的重要指示，從全局和戰略高度充分肯定黨內法規制度建設取得的成績，深刻闡明加強黨內法規制度建設的重大意義，就做好新形勢下黨內法規工作提出明確要求。這是習近平總書記關於全面從嚴治黨、依規治黨戰略思想的重要組成部分，為加強黨內法規制度建設指明了方向、提供了重要遵循。

　　習近平總書記強調，加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。我們黨要履行好執政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設。這是一個重大的命題和判斷，也是一個重大的理論和實踐創新，寓意十分深刻。第一，把黨內法規制度建設的重要性提到了前所未有的高度。推動全面從嚴治黨向縱深發展，必須堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，重視發揮制度的治本作用，全方位扎緊制度的籠子。第二，深刻揭示了黨執政興國的內在規律。黨內法規和國家法律都是國家治理體系的重要組成部分。黨內法規是建設社會主義法治國家的有力保障，如果不能做到全面從嚴治黨、依規治黨，依法治國就是一句空話。因此，要充分發揮依規治黨對依法治國的引領作用。第三，歸結起來，抓住了治國理政的根本。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，依法治國和依規治黨是我們黨堅持依法執政、順勢適時推進國家治理現代化的需要，依法治國與依規治黨都必須旗幟鮮明地堅持黨的領導。

　　習近平總書記明確要求，以改革創新精神加快補齊黨建方面的法規制度短板，力爭到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規制度體系。完成這一重大任務和歷史使命，黨內法規工作者責無旁貸。我們要以黨的創新理論為指引，深入學習貫徹習近平總書記關於黨內法規制度建設一系列重要指示要求，做到融會貫通、一體遵循。要牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，無論是制定還是實施黨內法規，都必須堅持正確政治方向，以黨章為根本依據，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導。要按照《中共中央關於加強黨內法規制度建設的意見》部署，科學編制黨內法規制定工作第二個五年規劃，抓緊做好“立柱架梁”工作，確保如期形成完善的黨內法規制度體系。

　　像落實八項規定精神那樣抓制度執行力

　　求是雜志社研究員 黃葦町

　　黨的十八大之后，黨內法規制度建設最重要的“第一槍”，是從制定落實中央八項規定打響的。誰能想到中央八項規定會給黨風政風帶來如此巨大的變化？關鍵在於，以習近平同志為核心的黨中央在貫徹落實中央八項規定精神上動了真格，一步步扎實推進。一是規定具體，精准切入，牽一發而動全身。二是以上率下，中央政治局帶頭做起。三是從嚴執紀，不論職務高低，誰違規就查處誰，還形成了一個相當有威懾力的創新舉措，就是指名道姓通報違反中央八項規定精神者。四是久久為功，一個節點一個節點地抓，而且越往后越嚴。五是強化責任，一級抓一級，逐級傳導壓力。六是標本兼治，不斷形成制度成果。可以說，在黨內法規制度建設史上，中央八項規定是要濃墨重彩寫上一筆的。

　　法規的生命力在於執行。以前很少有哪部黨內法規能像中央八項規定這樣，以如此的力度、速度、廣度和深度，從中央、地方一直貫徹到基層。有國外媒體講“八項規定改變了中國”，說得是有道理的。貫徹落實中央八項規定精神的意義，不僅在於整治了“四風”，更在於嚴肅了黨的政治紀律，樹立了黨中央權威，解決了有些地方長期存在的有令不行有禁不止、上有政策下有對策的亂象，保証了黨的團結統一，也為黨的十八大以后黨的各項路線方針政策的貫徹落實、各項改革措施的推進掃清了道路。

　　4年多來貫徹落實中央八項規定精神的過程，對提高黨內法規制度執行力提供了很多新鮮經驗。習近平總書記特別強調要突出問題導向，回應群眾期盼。人民群眾對“四風”問題反映一直很強烈，而且在中央八項規定頒布之前，禁止公款吃喝、公車私用，還有關於辦公用房面積和差旅費標准等方面的文件都發過不少，但經常是“雨過地皮濕”，未能得到認真貫徹執行。落實中央八項規定精神，首要的是恢復了黨內法規制度的嚴肅性，在新規章出台前，先抓好已有規章的執行，做到先管住、后規范，先探索、后完善。正如習近平總書記指出的，要把實踐中行之有效的做法和經驗用法規制度的形式固化下來、堅持下去，實現黨內法規的與時俱進。這深刻揭示了制度源於實踐，探索在前、總結在后的制度建設內在規律。

　　中國特色社會主義政治的必然選擇

　　北京大學國家治理研究院院長 王浦劬

　　依法治國與依規治黨一體建設，是以習近平同志為核心的黨中央治黨治國的重大戰略舉措。我們要從中國特色社會主義政治形態及其發展來深刻認識其必然性。

　　中國共產黨領導人民治理國家，是我國人民民主政治形態的核心特征。中國共產黨在我國國家治理體系中處於領導核心地位，中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。黨的領導與依法治國具有高度的內在一致性，治黨與治國具有內在邏輯上的統一性，這是統籌推進依法治國與依規治黨的政治基礎，也是黨內法規制度建設能夠引領國家法治建設最主要的原因。

　　中國共產黨處於長期執政地位，是我國政黨政治的基本特征。黨要長期執政，需要保証自身的先進性和純潔性，抵御風險和拒腐防變。實際上，國家治理體系的人民性和有效性，取決於中國共產黨的先進性和純潔性。中國共產黨保持先進性和純潔性，需要依靠黨的正確的思想路線、政治路線、組織路線、干部路線和群眾路線的貫徹實施。從政黨治理來講，首先需要提升和強化黨自我淨化、自我完善、自我革新、自我提高的制度化水平和能力，加之其他方面的監督，構成中國特色社會主義治黨體系。

　　制度的建設和實施，是中國政治發展和治理現代化的主要路徑。從基本特性和功能意義上講，制度具有根本性、全局性、可靠性和穩定性，制度建設是政黨建設和國家建設的著力點。統籌推進依法治國與依規治黨，實際上就是在完善制度的基礎上，統籌實施黨和國家的制度治理，把制度優勢轉化為治國理政的效能。

　　准確把握統籌推進的科學內涵

　　中國人民大學常務副校長 王利明

　　統籌推進依法治國與依規治黨，是具有重大理論意義和實踐意義的創新。依法治國與依規治黨不是互不相干，而是相互影響、相互交融。依規治黨是依法治國的引領和保障，依法治國是依規治黨的基礎和依托，二者統一於推進國家治理現代化整個過程之中。統籌推進依法治國與依規治黨，實質上是通過國法與黨規二元一體的結合，實現作為政治資格的執政權、作為國家治理的領導權、作為規范判斷的監督權三者的互相融合和並行不悖，實現黨的意志與國家意志的高度統一。這與西方的三權分立和多黨執政是有本質區別的。

　　時序同步。依法治國與依規治黨不是前后相繼的歷史過程，而是要同時推進、同步推進。在現階段，中國特色社會主義法律體系已經形成，而黨內法規制度體系還存在短板，如果這種短板長期存在，就必然會干擾黨的意志向國家意志的有效轉換。

　　價值一體。國法與黨規具有相同的價值目標，就是實現執政權、領導權和監督權的並行不悖，實現黨和國家的制度現代化。國法與黨規都致力於鞏固黨的執政權和執政地位﹔黨領導人民依法治國和自我建章立制，目的都是為了實現領導權的法定化、穩定化﹔國法與黨規都以權利義務責任為內容，為黨在內外治理中進行監督提供了規范基礎。

　　功能互補。國法更多是促進領導權的具象化，通過法治體系的實踐展開來實現黨對國家治理的具體領導。黨規更多著眼於自我監督，是監督權的內部體現，是黨的自我完善與發展。在進行制度設計時，需要堅持目標導向，抓住各自的重點領域和關鍵環節進行完善與突破。

　　轉介自如。統籌推進的本質是為國法與黨規創造一種新的對話協作機制。國家法律體系在應對復雜治理的過程中，很多問題需要從黨自身來破解﹔黨內法規在形成體系的過程中需要汲取現代法治的諸多原理和技術。二者應該通過一定的規范設計，實現效力上的轉介與合作。

　　夯實黨內法規體系的理論基礎

　　中國社科院法學研究所所長 李 林

　　黨內法規，是我國黨建理論、政治學和法學等學科高度關注的一個概念，也是全面從嚴治黨理論體系和中國特色社會主義法治體系中的一個核心概念，已經得到中央文件的正式確認和普遍使用，得到學界的廣泛關注和認同。作為我國政治生活中的一個熱詞，黨內法規在從嚴治黨、制度治黨、依規治黨和依法治國、建設中國特色社會主義法治國家等方面，愈來愈顯示出它的既存性、重要性和影響力。無論是加強黨內法規理論研究、構建科學的理論體系，還是加強黨內法規制度建設、構建完善的制度體系，都首先要對“黨內法規”這個基礎概念進行研究。

　　研究黨內法規這個概念，應當運用政治學、法學和形式邏輯等學科方法，深入分析並回答這個概念涉及的“法規”“規矩”“黨內”等關鍵問題，保証黨內法規概念的科學性、規范性、統一性和唯一性。在外延方面，應當使黨內法規與國家政策、社會主義道德、國家法律、行政規范、社會習俗慣例等區分開來。在內涵方面，應當將黨內法規與黨內道德、黨的方針政策、黨內決定、黨的文件規定、黨的一般規范等區分開來。應當允許黨內法規與黨的紀律、黨的規矩有少量合理而必要的交叉重合，但黨內法規不宜簡單等同於黨的紀律、黨的規矩。

　　重視黨內法規體系化建設

　　中國政法大學副校長 馬懷德

　　體系化是法治完備的基本要求，也是黨內法規制度趨於成熟的重要標志。習近平總書記提出到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規制度體系，為黨內法規體系化建設明確了目標、指明了方向。實踐中，要把握好以下幾點。

　　從我們黨是領導黨和執政黨這一定位出發。要根據統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的要求，補齊短板，健全體系，使黨治國理政各方面工作進一步制度化、規范化、程序化。在領導體制方面，要制定黨的組織和決策等方面的法規。在工作領域方面，要制定黨的群團、宣傳、政法、外事等方面工作的法規。

　　以黨章為根本依據。要按照黨章要求，確定黨內法規的整體框架和結構。凡是黨章作了原則規定、需要進一步細化的，就應當制定相應的黨內法規。比如，為落實黨章中民主集中制、黨內選舉等基本組織制度，要進一步制定和完善相關黨內法規。

　　堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設。要注重黨內法規體系的完整性，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調。黨內法規和國家法律的調整對象、規范事項不同，效力和執行保障有別，要保持二者的界限，完善各自的體系，統籌協調相互關系，避免重復和沖突。

　　統籌做好黨內法規的立改廢釋工作。堅持立改廢釋並舉，維護黨內法規體系的統一性和科學性，保証黨內法規效力的穩定性和長期性。堅持問題導向，針對一些領域存在的黨的領導弱化、黨的建設缺失、管黨治黨寬鬆軟的問題，制定黨務公開、黨內重大決策程序、黨員教育等方面的黨內法規。

　　把握好黨內法規制度建設五對關系

　　中國政治學會副會長 包心鑒

　　加強黨內法規制度建設，是全面從嚴治黨的根本保障和重要內容，必須服從於全面從嚴治黨這個大戰略、大格局。

　　正確把握依法治國與依規治黨的關系，堅持統籌推進、一體建設。依法治國與依規治黨，是優化治國理政的兩個基本要素，二者相輔相成、相得益彰。深化制度管黨治黨、堅持依規管黨治黨，既是全面依法治國的必然要求，又是全面依法治國的重要前提和政治保障，對完善國家法律體系、推進法治中國建設具有重要的示范和促進作用。

　　正確把握黨紀與國法的關系，堅持紀在法前、紀嚴於法。法律是治國之重器，是任何組織和個人都必須遵守的底線。除了嚴守國法，黨組織和黨員還必須嚴守黨規黨紀。黨的先鋒隊性質、歷史使命和執政地位，決定了黨規黨紀必然也必須嚴於國家法律。

　　正確把握“破”與“立”的關系，堅持“破”字當頭、“立”在其中。加強黨內法規制度建設，必須堅決破除各種潛規則對黨內生活尤其是政治生活的侵蝕和破壞，同時有針對性地制定和完善相關法規制度，發揮制度的硬約束和正能量作用，淨化優化黨內政治生態。

　　正確把握信任與監督的關系，堅持制度激勵和制度監督有機統一。既要充分釋放制度在促進人們善言善行中的導向與激勵作用，營造自覺要求自己和不斷完善自己的良好氛圍﹔又要突出強化黨內監督制度的科學設計和嚴格執行，完善黨內監督制度，將黨內監督條例進一步具體化。

　　正確把握制度與道德的關系，堅持以思想道德建設涵養黨內法規制度。中華優秀傳統文化中“修齊治平”的價值追求，馬克思主義學說中共產主義的崇高理想，我們黨在長期實踐中形成的守紀律講規矩的優良傳統，都是制定黨內法規制度的豐富政治資源。

　　發揮黨校在黨內法規教育研究中的作用

　　中央黨校黨建教研部副主任 張志明

　　中央黨校是領導干部加強黨性鍛煉的熔爐，在服務中央決策中起著重要的思想庫作用。在黨內法規的教育和研究中，中央黨校發揮著兩種特殊而重要的作用。

　　一是對領導干部進行黨內法規教育的主渠道作用。黨的十八大以后，按照中央要求，黨內法規課程成為中央黨校所有班次的必修課，納入黨性教育單元，並根據需要及時充實、完善相關講題。同時，注意通過學員論壇開展學習交流、鼓勵引導學員撰寫黨內法規方面的論文等，發揮學員自我教育的作用，深化學員對黨內法規的理解和認識。

　　二是在黨內法規研究中的智庫作用。黨內法規是黨建學科的專業研究領域。中央黨校建立了與中央層面法規制定部門的經常性溝通渠道，正結合現有學科結構和發展需求，以黨建部為依托，整合全校研究資源，積極籌備建立黨內法規研究中心和黨內法規專家庫。同時，鼓勵和支持教師利用學員資源開展研究，了解學員對黨內法規的思考和建議，總結他們的實踐經驗和體會。

　　下一步，要進一步發揮好全國黨校干部培訓主渠道作用，盡快將新制定出台的黨內法規納入黨校主體班課程，完善黨內法規教育培訓常態化工作機制，不斷增強學員黨規意識﹔進一步利用好各級黨校黨內法規研究資源，及時把黨內法規研究成果推向社會，提升為黨內法規制度建設建言獻策的能力和水平。

　　以黨內法規研究助力黨內法規制度建設

　　武漢大學副校長 周葉中

　　在黨內法規制度建設整個鏈條中，黨內法規研究是一個突出短板，制約著黨內法規事業的長遠發展。改變這一狀況，需要實務部門和理論工作者共同努力。2016年9月，湖北省委辦公廳與武漢大學通過共建方式，成立了武漢大學黨內法規研究中心。這是全國第一家從事黨內法規研究的實體性科研機構，目標是建設成為黨內法規研究高端智庫、理論研究與創新基地、教育培訓與人才培養基地。

　　抓好智庫平台落腳點，追求黨內法規研究“新高度”。依托馬克思主義理論、法學、政治學等優勢學科，圍繞黨內法規問題開展協同創新研究。積極推進新型智庫建設，以中央和省委重大決策的支撐性服務為支點，引導研究人員參與重大課題研究，及時向中央和省委呈報有關對策報告和研究成果。

　　找准理論創新切入點，梳理黨內法規建設“新經驗”。結合黨中央決策部署，確立了一批理論與實踐相結合的課題，通過課題研究解決黨內法規制度建設的基礎理論性問題，解決黨內法規制定與實施中的應用對策性問題。中心成立以來，在各類理論報刊、核心學術期刊發表論文80余篇，提供對策報告10余篇。

　　把握人才建設著力點，布局黨內法規發展“新戰略”。推動黨內法規理論研究隊伍、后備人才隊伍建設，聘請40余位來自各實務和研究領域的專家學者為中心研究員，組織編寫黨內法規相關教材，今年招收全國首批3名黨內法規研究方向的博士研究生。積極參與黨內法規干部培訓工作，為提升黨內法規專門工作隊伍綜合素質提供支持。

　　《 人民日報 》（ 2017年05月02日 07 版）