全面推進依法治國：共產黨人趕考路上的必然選擇

1949年3月23日，在中華人民共和國成立前夕，毛澤東率領中國共產黨人，從西柏坡啟程進京“趕考”，自此開啟了我黨的執政生涯。以進京“趕考”為標志形成的“趕考”精神，一直激勵著全黨同志砥礪前進。“趕考”精神包含了中國共產黨人在勝利面前永不懈怠、勇於迎接考驗、爭取更大勝利的堅強意志，是推動黨和國家事業不斷前進的重要保証，它既是一種歷史精神，又是共產黨人治國理政中堅持的一種時代精神。

一、依法治國與趕考精神本質的內在統一

當年，中國共產黨進京“趕考”面對的考題是建立新中國，建設新國家。今天的考題發生了很大變化，考題是作為一個長期執政的黨，如何完善和發展中國特色社會主義制度，提高黨的執政能力和執政水平，帶領人民全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢。作為考題的一個重要答卷就是全面推進依法治國。依法治國與趕考精神本質是連續統一的，有著歷史的邏輯性。

（一）價值取向上的統一：“趕考”精神的價值取向是以人為本、執政為民，依法治國的價值取向和本質要求是人民主權、依法辦事。價值取向反映著執政黨的執政思想和執政理念。對於中國共產黨來說,其執政思想和執政理念就是以人為本、執政為民。它 要求我們必須要時刻關心群眾疾苦、反映群眾意願、傾聽群眾呼聲、滿足群眾需求﹔時刻不忘記人民、不脫離人民，一切為了人民﹔時刻牢記權力是人民賦予的，始終把人民放在心中最高位 置。這與黨的根本宗旨是高度統一的，是趕考精神的本質﹔在當代，我黨推進的全面依法治國是通過黨在憲法和法律范圍內的活動和領導，來實現人民當家作主，依法管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業，做到有法可依，依法辦事，這體現了人民當家作主、共產黨領導和依法治國的有機統一。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“人民是依法治國的主體和力量源泉，人民代表大會制度是保証人民當家作主的根本政治制度。”我國《憲法》也規定：“國家的一切權力屬於人民”。人民是國家和社會的主人，落實到制度上，就是堅持社會主義民主政治，實行人民代表大會制度。全體人民通過選舉自己的代表進入人民代表大會，行使立法、選舉和任免國家機構組成人員以及監督等職權，這就是具有中國特色社會主義政治文明的“一院制”。正如習近平總書記所講，全面推進依法治國中要：“堅持人民主體地位，切實保障公民享有權利和履行義務。”

(二 )憂患意識上的統一：“趕考”精神具有居安思危、思則 有備的憂患意識，依法治國要求要加強和改進黨對全面推進依法治國的領導，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。居安思 危，增強憂患意識是古今中外執政興國的普遍規律，是全黨應對各種嚴峻挑戰應有的精神狀態。西柏坡時期，黨的地位和面臨的任務都發生了根本性轉變。面對這種轉變，具有強烈憂患意識的 中國共產黨人，從能否經受住長期執政考驗出發，對中央機關干 部進行入城教育、黨的光榮傳統和優良作風教育，體現了黨的超 前意識和防范意識，這也成為趕考精神的精髓﹔作為執政黨，隻有居安思危，才能化解精神懈怠的危險﹔沒有憂患意識就會為時代和人民所拋棄，隻有居安思危，才能不斷提升執政能力和執政水平，化解能力不足的危險。依法治國的總目標之一是要從嚴治黨，形成完善的黨內法規體系，鞏固黨長期執政地位和執政基礎，這深刻體現了黨的憂患意識。黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。同時，我黨提出黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。正如習近平總書記所要求：“領導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。”

(三 )進取精神上的統一：“趕考”精神蘊含著廉政勤政、永不懈怠的進取精神，依法治國包含著要勤勉行使公共權力，且行使權力要受監督和制約。廉政勤政、永不懈怠是中國共產黨人的畢生追求，也是趕考精神的核心。西柏坡時期，打敗國民黨蔣介 石，解放全中國，是中國共產黨首要的革命任務，但並不是革命 的終極目標。中國共產黨領導革命的終極目標是實現共產主義。而要實現這一終極目標，首要的任務是全國解放后，建立並建設 一個不同於封建專制制度的人民民主國家。要建立這樣一個國家，就要始終保持艱苦奮斗的本色，不被“糖衣炮彈 ”所打倒。因為，為政之要在於廉潔，廉潔之本在於自律。中國共產黨人要想在趕考的征程上考出好成績，必須始終牢記全心全意為人民服務的宗旨，正確對待權力、地位，堅決同各種腐敗現象作斗爭，保持黨的先進性和純潔性，自覺筑牢思想防線。因此，為了預防革命勝利后可能出現的四種“情緒”，明確提出了“兩個務必”重要思想，並在培育廉政勤政理念、建立廉政勤政制度、規范廉政勤政行為等方面作了大量行之有效的工作;趕考精神的出發點和落腳點，是得到人民群眾擁護，而要得到人民群眾的真心擁護，就必須時刻牢記“趕考”隻有進行時。正如習近平總書記所 講：“當年黨中央離開西柏坡時，毛澤東同志說是‘進京趕考’。60多年過去了，我們取得了巨大進步，中國人民站起來了，富起來了，但我們面臨的挑戰和問題依然嚴峻復雜，應該說，黨面臨的‘趕考’遠未結束。”依法治國強調要依法行政，強化對行政權力的制約和監督，正是對我們黨作為執政黨發揚“趕考”精神，勤勉執政，廉潔從政的體現。任何公權力必須受到監督制約，不受監督的權力，必然導致腐敗。許多國家的實踐証明，以權利制約權力和以權力制約權力是行之有效的力量和方式。我國《憲法》對權力系統的設計是：人民主權原則下的國家一切權力屬於人民﹔人民通過選舉將權力授予人民代表大會﹔人民代表大會產生行政、司法等機關，由它們負責執行和實施人民代表大會制定的法律。人民在監督和制約公權力過程中，一方面，人民對代議機關擁有直接監督權，可以監督代表活動的合法性，並依法罷免其選出的代表﹔另一方面，人民擁有間接監督權，方式是通過人民代表大會對由它產生的行政、司法機關及其工作人員進行監督。由此構成了由人民選舉產生國家機構並由人民監督國家機構活動的民主法治權力系統。這個權力系統一旦建立，就可以從制度上跳出“人亡政息”的周期率。

二、依法治國是共產黨人趕考路上的必然選擇

從離開西柏坡的那一刻起中國共產黨人就正式踏上了“趕考”之路，這個考試就是共產黨成為執政黨如何治理國家。從一個“革命黨”到“執政黨”的轉變，面臨著許多問題都是前所未有的。從1949年進城趕考到2014年專題研究全面推進依法治國的重大問題，這是共產黨人65年來對治國理政的長期探索后給出的答案。

（一）建國后的前30年沒有提出依法治國

眾所周知，依法治國作為治國的基本方略，是逐步提出來的。為什麼在新中國成立后的前30年沒有提出依法治國呢？這是因為法律與社會政治經濟文化之間有著極為密切的關系。

1949年新中國的成立，為發展人民民主和建設法制國家，創造了前所未有的條件。事實上，新中國在成立后至1957年夏反右斗爭擴大化之前的7年時間裡，是比較注意法制建設的。這期間，制定了1954年《憲法》和一系列法律、法規、命令，還要求全黨和全國人民都遵守革命法制，實行憲法，依法辦事。然而，上述精神並沒有得到很好地貫徹，尤其是從反右斗爭開始，“左”傾思想和法律虛無主義日漸抬頭，不僅法制建設進入低谷，而且人治逐步佔據上風，十年“文革”我國社會主義法制更是遭到嚴重破壞。

新中國成立后的前30年沒有提出依法治國基本方略的原因主要有以下幾點：一是當時的社會現實缺乏健全法制和厲行法治的社會需求。我國在改革開放前，經濟上高度集中、政治上高度集權。這就在客觀上泯滅了法制建設的需求﹔二是長期的革命戰爭環境養成的有事找黨委、依靠政策辦事的習慣，在新中國成立后的和平年代裡得以延續﹔三是歷史上中國經歷了幾千年的封建社會，留給我們的是濃厚的封建特權和個人的獨斷專行，而缺乏的是民主法制傳統﹔四是黨的指導思想上犯了“左”的錯誤，過分強調階級專政，以階級斗爭為綱，過於推崇群眾運動。

（二）依法治國的孕育和初步形成

依法治國方略的孕育階段是從1978年底起至1988年8月止，這是我國依法治國提出的第一階段。這一階段的重要特點是開始注重發展社會主義民主法制，明確提出依法辦事，依法管理，意味著黨的領導方式、管理方式的重大轉變。黨的十一屆三中全會后，我們黨日益重視社會主義民主法制建設。這一階段的頭幾年，強調發展社會主義民主，健全社會主義法制的重要性和必要性。鄧小平同志明確提出要處理法治和人治的關系問題，他在1978年12月中央工作會議上說：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變。”這表明我黨要力圖避免人治，避免“人亡政息”。正是努力探索解決人治和法治的問題，才進一步促成我們黨提出並實行依法治國。

1982年9月，黨的十二大提出，“社會主義民主的建設必須同社會主義法制的建設緊密地結合起來，使社會主義民主制度化、法律化。”在黨的十二大通過的《中國共產黨章程》中，明確提出“黨必須在憲法和法律范圍內活動。”這是首次在黨章中作出這一規定，並在1982年12月4日五屆全國人大五次會議通過的現行《憲法》中規定：一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律﹔一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究﹔任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。行《憲法》中確立了法治原則。

從1988年8月至1995年，是依法治國基本方略的初步形成階段。這一階段進一步提出了要實行法治、反對人治，為明確提出依法治國打下了堅實的基礎。1993年3月，江澤民同志指出：全國人大及其常委會要“在本世紀內，努力把適應社會主義市場經濟的法律體系初步建立起來。”

（三）依法治國基本方略的正式提出和發展完善

從1996年1999年3月，是依法治國的正式提出階段。這一階段的“依法治國”是治國方式的根本轉變，不僅在黨的政治報告中確定下來，而且載入了憲法。1996年2月8日，江澤民同志在中共中央舉辦法律知識講座后發表講話，深刻闡述了“依法治國”的內涵，這是中國第三代黨中央的核心人物關於未來治國方略和政治走向的一次公開宣示。1997年9月，黨的十五大報告第一次提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，將以往的“建設社會主義法制國家”改為“建設社會主義法治國家”，一字之改，反映了我們黨對於執政規律認識的深化、對於執政理念把握的提升。進一步明確了“依法治國”的含義，即“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保証國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”在我們黨的歷史上，第一次把“依法治國”作為“黨領導人民治理國家的基本方略”明確提出來。黨的十五大報告的這些論述，標志著依法治國基本方略完全形成。1999年3月，九屆全國人大二次會議通過憲法修正案，增加規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”“依法治國”這一治國基本方略正式載入憲法，完成了從黨的主張向國家意志的轉變。

進入21世紀，我們黨對依法治國的認識在不斷深化。2002年11月，黨的十六大明確提出“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保証，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。”明確了三者有機統一的原則和三者的關系。2004年9月，黨的十六屆四中全會通過了《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》，首次正式提出“必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式”﹔ 2012年11月，黨的十八大提出“全面推進依法治國”，在黨的報告中首次把法治確立為治國理政的基本方式。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“推進法治中國建設”的新目標，“必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。我們可以把“法治中國”看作是“趕考”路上的又一次飛躍，標志著我黨治國理政進入新的發展階段。

2014年10月，黨的十八屆四中全會專門研究推進“依法治國”，指出“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。”第一次提出“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，實現這個總目標，必須堅持五條原則，即堅持中國共產黨的領導、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等、堅持依法治國和以德治國相結合、堅持從中國實際出發，這是順應推進國家治理體系和治理能力現代化的需要，在中國共產黨“趕考”路上將起到裡程碑的作用。 

三、共產黨人在趕考路上依法治國中的新答卷：如何依法執政

依法治國為執政黨建設指明了方向，也給我黨提出了新的答卷。依法治國給黨的執政方式帶來哪些變革呢？黨應該採取什麼措施適應這場變革？這都是我黨應予回答的新問題，也是推行全面依法治國中執政黨建設不容回避的新課題。

（一）依法治國給共產黨執政方式帶來新變革

執政方式是指執政黨執掌、控制和運用國家政權的途徑、形式、手段和方法的總稱。中國共產黨的執政方式同黨的領導方式密切相關。改革開放的實踐，促使我們黨提出轉變執政方式問題。依法治國表明了黨將在執政方式上由“以黨代政”向“依法執政”的轉變。《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》指出:“必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式。”表明了新時期中國共產黨對執政方式認識的深化。依法治國要求黨在領導方式上要有一個大轉變，這就是黨的領導應遵循執政規律，必須以執政方式為自己根本的領導方式。

依法治國給黨的執政方式帶來的變革主要體現在以下兩個方面：

一是應從主要依靠黨的政策執政向主要依靠法律執政轉變。黨領導人民實行依法治國必須依據憲法和法律進行，黨的執政方式應從主要依靠黨的政策執政向主要依靠憲法和法律執政轉變。這是因為：我們黨有著長期依靠黨的政策執政的傳統和習慣，這種傳統和習慣是在黨執政前養成的。在戰爭時期，黨對革命事業的領導就是靠政策，黨的政策在整個革命隊伍內部實際起了“法”的作用。黨執政后，隨著國家政權的鞏固和社會主義法制的建立，黨的執政方式並沒有從完全依靠黨的政策向主要依靠法律轉變。特別是“文革”十年，使本來就不十分健全的社會主義法制遭到了嚴重的破壞，使黨依法執政的前提條件喪失，也使黨員干部的法律意識更加淡漠﹔此外，一些黨員干部對黨的政策和國家法律的關系缺乏正確認識。長期以來，在宣傳黨的政策和國家法律的關系時，往往過多地強調兩者的一致性，使一些黨員干部認為黨的政策就是國家法律，執行黨的政策，就是執行國家法律，從而進一步強化了依靠黨的政策辦事的傳統和習慣。法治要求黨的執政方式必須從主要依靠黨的政策執政轉變到主要依靠法律執政，不實現這種轉變，就不可能實現依法治國。

二是要實現從人治執政向法治執政的轉變。依法治國的總目標是建設社會主義法治國家。這實質上要求正確地處理人治和法治的關系，實現由人治到法治的轉變。實行法治就是要從根本上確認和實施“法律至上”的原則，排除人治現象。毛澤東主席提出要走民主之路，讓人民監督黨和政府，來跳出“人亡政息”的歷史周期率。在建立和建設新中國的過程中，他從中國的實際出發，提出了人民民主專政理論和人民代表大會制度理論，領導和主持制定了新中國的第一部憲法，對新中國的民主政治制度建設和法制建設作出了巨大貢獻。但“在他的治國理念中居於主導地位的是人治而不是法治”。同時，中國是一個有著兩千多年封建專制歷史的國家，人治的傳統根深蒂固而法治思想薄弱，要擺脫人治的影響是很不容易。確立全面依法治國的戰略布局充分體現了黨巨大的政治勇氣和理論勇氣，表明黨努力實現從依人執政到依法執政轉變的堅強決心。

（二）黨交好依法執政答卷應做好的兩道答題

依法治國要求黨的執政方式必然發生重大變革，它客觀上要求黨必須採取一系列措施來適應這些變革。能否創造性地實現依法治國建設社會主義法治國家，關鍵在黨。應正確認識和處理以下兩個問題：

1.執政黨要善於通過維護憲法法律權威來維護黨的權威。維護黨的權威是加強執政黨建設的一個重大問題，也是黨的一條根本的政治紀律。在長期實踐中，我黨已形成了一些比較成功的經驗。但在全面依法治國當中，執政黨還必須進一步探索維護黨的權威的新途徑，這就是通過維護憲法法律的權威來維護黨的權威。一是正確認識黨的權威與憲法法律的權威的關系。有的人隻強調維護黨的權威，忽視維護憲法法律的權威，甚至把兩者對立起來，認為強調維護憲法法律的權威，就是不要黨的權威，不要黨的領導，這是不正確的認識。黨的意志與憲法法律所體現的意志的一致性，決定了兩者是一致的。憲法法律是黨領導人民制定的，黨有義務帶頭遵守憲法和法律﹔二是執政黨應重視和加強法治的宣傳。執政黨要加強法治的宣傳，充分利用多媒體和現代信息手段，增強全民法治觀念，在全社會樹立法律至上的意識，推進法治社會建設﹔三是提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要提高黨員干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。

2.執政黨應注重保持黨的政策的合法性。依法治國要求黨的政策必須符合憲法法律的規定和要求。也就是說，黨的政策的制定必須具有憲法和法律依據。然而，在不斷深化改革的過程中，需要解決的問題層出不窮，要做到這一點往往較難。難就難在如何把具有相對穩定性的憲法法律同具有相對變動性的黨的政策統一起來。因為隨著各項改革的發展，黨的一些新政策有可能與法憲法律的某些規定相沖突。這一問題是依法治國中必須解決的問題，可以實行“程序合法優先”原則，即在改革過程中，如果黨的新政策與法律的部分條款在內容上有沖突，應首先看黨的政策在頒布的程序上是否合法，如果其在程序合法，就應視為合法。因為從法理上說，黨的政策的合法性可以分為實體上合法與程序上合法兩種，如果黨的政策具有實體合法性，那麼黨就可以提出新政策。