貴州鳳岡：創新農村黨建新方法 “黨群直議制”譜新篇

近年來，鳳岡縣緊扣形勢變化、立足發展需要、順應群眾期盼，以改革創新精神推進農村基層民主治理方式改革與基層協商民主的深入發展，探索了以“12345”為主體架構，由黨員和群眾直接參與本村本組重大事務的提、評、審、決並全程監督的基層民主治理和協商民主的新模式。這一新模式，進一步提高了黨的建設科學化水平，進一步加強了學習型、服務型、創新型、發展型基層黨組織建設，創新了社會管理，催生了農村發展新動力，開創了鳳岡農村基層民主政治建設與基層協商民主的新篇章。

一、背景

（一）長期以來，農村基層組織以村級黨支部為單位組織開展活動，因撤小村並大村后建制村的地域面積較大，農村黨員和群眾居住存在地域性和分散性的特點，農村基層組織存在著“黨員管理難、召集黨員大會難、開展黨的活動難、召開群眾會難”四難現象。在主觀方面，一些農村基層組織對群眾的教育管理未納入議事日程，長期不組織召開群眾會，忽視了對群眾的教育管理。同時，有的黨員干部在面對各種矛盾和群眾訴求時工作方法簡單，引起群眾的抵觸和反感。

（二）在面臨社會轉型時期，農村經濟在快速發展的同時，各種利益關系發生改變，思想觀念隨之也發生了變化。在一些政治活動中，人民群眾的參與意識、自主意識、監督意識明顯增強。群眾的法制觀念全面提高，維護正當權益的意識也逐步增強。由於缺少教育、引導、培訓，農民思想觀念、道德素質和勞動技能相對滯后，在拜金主義、個人主義、利已主義驅動下，有的農民政治觀念淡化，對一些關系國家前途、命運與國計民生的大事，不關心、不過問、不支持，集體觀念逐步退化﹔“等、靠、要”思想嚴重，什麼事都依賴政府﹔部分群眾受傳統思維影響，信“訪”不信“法”，信“上”不信“下”。

（三）以前，農村修建公共基礎設施，多數依靠農業稅來調節老百姓土地佔補平衡，現在農業稅取消了，農民的土地還有了糧食直補、退耕還林補貼等惠農政策。當前，國家對農村的公益事業扶持項目資金不足，多數項目是國家出一部分資金，項目的實施完成更多需要老百姓自發主動來完成。但是部分老百姓思想素質不高，發展觀念、集體觀念淡薄，對改革過程中有關土地征用、房屋拆遷補償漫天要價，對農村公益事業莫不關心，導致項目難以實施落實。

（四）人民群眾是我們黨存在和發展的根基，是我們黨力量與智慧的源泉，是我們一切工作的出發點和落腳點。認真做好群眾工作是基層干部的一項基本功。如何密切聯系群眾、教育群眾、引導群眾、組織群眾、服務群眾，提高基層組織做好群眾工作的能力，保持黨同人民群眾的血肉聯系，已經成為當務之急。針對前面分析的三個問題，在全面從嚴管黨治黨新形勢下，可謂對症下藥、恰逢其時。

二、主要做法

（一）構建一個體系，推進“兩個民主”相融互促。針對基層存在的行政干預農村事務現象突出、黨員和群眾自主參與意識和民主監督意識薄弱、基層黨內民主和人民民主形成“兩張皮”等問題，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，以加強基層黨組織的領導核心地位為前提，構建黨內民主帶動人民民主相融互促的基層民主議事體系。堅持把事關本組（小區）經濟社會發展、公共事務和民生事務的協商、決定、執行等權利交到黨員群眾手中，通過“直議”，讓黨員群眾由“被動作主”變成“自覺作主”，實現由外力拉動向內力引動的轉變﹔通過雙向民主互動，讓黨的領導方式從行政強制轉向民主集中制，實現了黨內民主引領人民民主，保障了基層黨組織的主張與黨員群眾的意願高度統一。

（二）夯實兩個平台，完善民主架構基層設計。針對建制村地域面積大、群眾居住散，黨員管理難、召集黨員大會難、開展黨的活動難、召開群眾會難的現象，將組織設置全面延伸至組級，夯實兩個議事平台。一是科學設置組級黨支部。在村（社區）成立黨總支的基礎上，按照便於管理服務的原則，在自然村寨或村（居）民小組、相對集中聯片區域建組級黨支部，實現組織網絡全覆蓋。二是全面組建組級議事會。在原有村（居）民代表會議和村（社區）監事會等自治組織基礎上，設立戶代表組成戶代表會，以村（居）民小組為單位，通過戶代表會議，選舉產生村（居）民組長，同時選舉5—7名戶代表成立組級議事會，為群眾議事提供平台。並通過組級黨支部引領組議事會、召集黨員群眾共同議事的形式，促進黨群的互動，保証了黨內決策和群眾意願共同協商，共同決定，激發了基層黨員群眾參與本地事務的熱情，實現了黨內民主與人民民主的相融互促。同時，組內事務自議自決，為村級組織減少了大量事務性工作，使村支“兩委”能留出更多的時間和精力去謀發展，抓大事，解難題。

（三）突出三個主體，激發黨員群眾民主活力。為解決民主提議和決議主體范圍不廣、民主參與程度不高等難題，突出基層組織、黨員、群眾在基層民主議事中的職責主體和作用主體，使“誰來提議、誰來決議”主體明確、重點突出、職責清晰，實現民主議事最大化。一是突出基層組織主體。明確基層組織為議事的組織者、提議者和執行者。黨組織重點是把握方向、服務指導、教育引導和監督支持，在民主基礎上強化集中﹔自治組織重點是有序組織、理性提議、科學決議和民主監督，履行村民會議、村民代表會議通過的決定和計劃。二是突出黨員主體。教育引導黨員在議事活動中帶頭奉獻、帶頭服務、帶頭參與、帶頭支持、帶頭監督，並宣傳好、貫徹好、執行好黨的路線方針政策，在溝通群眾和基層組織上發揮引導、橋梁作用。三是突出群眾主體。通過“海選”把群眾中的能人選進議事會，帶頭收集社情民意，帶動群眾積極議事﹔開展“農民大教育”活動，讓黨員群眾了解國家大政方針，熟悉地方發展要求，知曉基本法律法規，掌握實用技術，引導黨員群眾主動思考、主動議事、主動監督，全面提高議事質量。

（四）規范四個程序，確保議事民主規范運行。圍繞黨員群眾關心關注的熱點、重點、焦點問題，著力規范提、評、審、決程序，確保所議事項議得准、議得實、合民意、效果好、能實施。一是廣泛“提”。由基層組織、黨員或群眾，把涉及本村（社區）本組（小區）的重大事項、急需解決的難點事項採取書面或口頭的方式提出，掌握黨員群眾“想做什麼”。二是准確“評”。由村支“兩委”或組“兩會”對所提事項的經費、人力和實施后的效果、影響進行預算、評估、評價，明確“能做什麼”。三是嚴格“審”。由黨員大會或村（社區）“兩委”會議，按照相關政策、法律規定，結合實際對評議結果審核、把關，對可實施的提議事項制定措施和辦法，解決“要怎樣做”。四是共同“決”。按照少數服從多數的原則，由村（社區）或組（小區）召開黨員和群眾會，對審議后的提案進行表決，表決情況通過公示無異議后，由村（社區）民委員會或組（小區）議事會組織實施，確保“合力做”。同時，把議事過程、決議結果和執行效果向黨員群眾公開。

（五）明確五個核心，把握基層民主議事內容。圍繞黨員群眾所需、所思、所盼，把“議發展、議法律、議道德、議風氣、議和諧”作為核心內容，提高議事的針對性、實效性，保証議事不虛、不空、不偏。一是議發展，促進增收致富。圍繞農村基礎設施、村庄整治、土地流轉、產業調整、項目落地等方面開展議事，激發了廣大黨員群眾的干事創業熱情，拓寬了農村致富門路和渠道。二是議法律，促進社會穩定。圍繞加強農村法制宣傳教育、提高全民法律素質、建設法治社會開展議事，減少了非法上訪、聚眾鬧事等違法行為，維護法律權威和社會公平正義。三是議道德，促進行為規范。圍繞社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德和誠信建設開展議事，增強了黨員群眾的道德判斷力和道德榮譽感，形成尊老愛幼、明禮誠信、寬容友善、無私奉獻的良好道德風尚。四是議風氣，促進鄉風文明。圍繞加強農村文化建設、倡導移風易俗、樹立文明新風、弘揚優秀傳統文化開展議事，抵制封建迷信、攀比浪費、濫辦酒席、賭博偷盜等不良風氣，形成人心思上、人心思干的良好社會風氣。五是議和諧，促進安居樂業。圍繞農村低保、合作醫療、危房改造、鄰裡和睦、治安防控等民生事務開展議事，促進廣大群眾講團結、顧大局，營造了鄰裡和諧、鄉村和睦、安定有序的生產生活環境。

三、成效及啟示

（一）“黨群直議制”為黨員干部提高做好新形勢下群眾工作的能力找到了突破口。通過探索實施“黨群直議制”，農村基層工作方法有了新突破，為黨員干部在新時期做好群眾工作，解決群眾反映強烈的突出問題找到了突破口。比如，鳳岡縣永安鎮田壩村以前村組“包辦”的事情多，導致干群關系不和諧，村干部工作難以開展，特別是對勝利組幾十戶人家的矛盾問題久拖不決。通過實施“黨群直議制”以后，黨支部組織黨員、議事會成員、村民代表座談，讓大家暢所欲言、各抒己見，最終解開了多年的心結，化解了矛盾。現在，組裡的大小事務都是黨員和群眾互相商量、自己解決，村干部壓力減小了，工作效率提高了，群眾的滿意度提升了。

（二）“黨群直議制”為推進基層民主建設找到了新途徑。隨著經濟社會的發展，人民群眾參與政治活動的自主意識、監督意識和維權意識明顯增強，“黨群直議制”通過健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障了人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，充分體現了公平、公正、民主。比如，龍泉鎮和平路社區在開展低保評議工作時，為了確保公平公正，嚴格按照“黨群直議制”提、評、審、決四個程序，堅持“應保盡保，應退則退”原則，對轄區原246戶低保家庭進行評議，最終取消76人、新增20人、變更7人、23人增加低保金額，並及時公開接受黨員群眾監督，切實保障了黨員群眾民主參與議事的權利，彰顯了公平正義。

（三）“黨群直議制”為夯實黨在農村的執政根基找到了新渠道。通過建強、優化農村基層黨組織與村民自治組織，對組級“兩會”職能職責進行合理科學定位，進一步擴大了組織的覆蓋面，充分發揮基層黨組織在堡壘作用，不斷增強黨組織的“三大功能”，夯實了黨的執政根基。比如，綏陽鎮金雞村著力加強支部建設，選優配強支部書記，任命既是黨員又是致富能手的唐國剛擔任踴躍支部書記。黨支部提議修建水泥公路后，在他的帶領下，黨支部5名黨員和7名議事會成員，每天都忙碌在第一線，經過4個月的施工，原來的泥巴路變成了4.5米寬的水泥路。

（四）“黨群直議制”為創新農村社會管理找到了新載體。“黨群直議制”以服務“三化”建設為重點，著力化解在農村經濟社會發展中的各類社會矛盾，促進各類利益主體有序互動、和諧共存，特別是以往一些被當地黨委、政府看成的難事、棘手事，得到有效解決，真正彰顯了公平正義，贏得了群眾的支持，為農村經濟社會的發展創造了和諧安定的社會環境，成為新形勢下農村社會治理的有效載體。比如，曾經，鳳岡縣的農村祝壽酒、建房酒、滿月酒等“濫辦酒席風”盛行，農村基層組織通過黨群直議提倡“歪酒”不辦，正酒簡辦，把制止濫辦酒席納入《村規民約》，對不符合條件辦酒的通過罰款等方式予以處罰，有效從源頭上剎住了濫辦酒席的不良之風。

（五）“黨群直議制”極大提振了干部群眾提速發展的信心和志氣。黨群直議制搭建了基層黨組織聯系黨員群眾的橋梁和紐帶，疏通了群眾意願訴求和表達的渠道，使黨員群眾在參與管理村組事務中實現當家作主，贏得了人民群眾的擁護支持，黨群干群關系也得到進一步融洽，極大提振了干部群眾提速發展的信心和志氣。比如王寨鎮引進的大理石加工廠准備落戶土璜村黃家壩組時，一些村民聽說有加工廠要入駐，開始堅決不同意。但議事組長冉景能通過組織召開議事會，黨員群眾大家一致認為要在保護好環境的同時把握好發展機遇。最終通過廣泛宣傳、召開群眾會統一了思想，達成了共識，使大家從被動趕著發展到主動爭取發展，項目得到快速落地。

（六）“黨群直議制”是國家治理體系和治理能力現代化在基層的一次生動實踐。“黨群直議制”以基層組織、黨員、群眾為主體，強調通過對話、協商、合作的形式來決策和處理本村、本組的大小事務，廣大黨員群眾將政府單向的行政命令，轉變為自下而上的自覺行動和自我約束，通過建立《村規民約》，直接行使權力，真正實現村民自治，這些具體表現都與國家治理體系和治理能力現代化建設有共通之處。比如何壩鎮水河村蔡坪組在實施“一事一議”項目時，黨支部成員與議事會成員通過實施“黨群直議制”發起集資修路，全組48戶人家戶戶集資，外出打工的人不勞動就出錢以資代勞。可是村民李某既不支持也不參與，黨支部和議事會商議參照《組規民約》對李某予以處罰，路修好后不允許李某使用。轉眼到了辣椒上市的季節，按照規定李某不能讓商販開車到他家收購辣椒，隻好肩挑背駝將2000多斤辣椒運送到1公裡遠的地方上車。

（七）“黨群直議制”為提高基層組織化程度找准了路徑。“黨群直議制”通過把農村黨員、群眾有序組織起來，採取“大家的事商量辦”“個人的問題合作辦”，既提高了黨員群眾的綜合素質，又提高了黨員群眾自身的組織能力，較好解決了基層組織和基層黨員群眾組織化不高、組織力弱的問題。比如，綏陽鎮金雞村的公路硬化、人畜飲水等工程的實施，以往都是由相關部門統一規劃實施，群眾不知情、不參與、未監督，造成了項目規劃不合理、建設質量差等問題，引起了群眾強烈不滿。在實施“一事一議”財政獎補項目時，由於沒有佔地補償，村民更是冷眼旁觀，導致工程無法落地。“村支兩委”通過運用“黨群直議制”的方法，經各黨支部和議事會分別召開會議，讓廣大村民暢所欲言，最終決定由群眾自己來參與實施和監督，涉及佔地自行調節。在黨員和議事會成員的帶領下，長10多公裡，佔地60余畝的產業路全部由黨員群眾無償獻出，沒花一分征地費。